Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE) e o modelo USECO₂: oportunidades e riscos para plataformas subnacionais
RESUMO
O presente artigo analisa a estrutura jurídica e operacional do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE), instituído pela Lei 15.042/2024, com ênfase nas oportunidades e riscos enfrentados por plataformas subnacionais de crédito de carbono. Partindo do marco regulatório federal em consolidação, o estudo examina o papel dos Certificados de Redução ou Remoção Verificada de Emissões (RVE) como instrumento central do sistema, cotejando-os com experiências internacionais como o EU ETS e o California Cap-and-Trade. Em seguida, analisa-se o modelo USECO₂/Ravel — plataforma subnacional alinhada ao REDD+ jurisdicional nos estados do Acre e Pará — com enfoque no uso da Regularização Fundiária Urbana (REURB) como gatilho inovador para geração de créditos. O artigo identifica riscos jurídicos relevantes, especialmente quanto à vinculação obrigatória de vendas a plataformas sem respaldo em legislação estadual específica, com potencial configuração de infração antitruste. Propõe-se o modelo de Parceria Público-Privada (PPP), disciplinado pela Lei 11.079/2004, como mecanismo de estabilidade institucional de longo prazo, com uso do Fundo Garantidor de Infraestrutura (FGIE) para mitigação do risco de inadimplência estatal. Conclui-se com recomendações de política regulatória para operadores de plataformas subnacionais no contexto do SBCE em formação.
Palavras-chave: mercado de carbono; SBCE; RVE; REDD+ jurisdicional; plataformas subnacionais; REURB; PPP; risco regulatório; antitruste; MRV.
ABSTRACT
This article analyzes the legal and operational framework of the Brazilian Emissions Trading System (SBCE), established by Law 15.042/2024, with emphasis on the opportunities and risks faced by subnational carbon credit platforms. Starting from the federal regulatory framework still under consolidation, the study examines the role of Verified Emission Reduction or Removal Certificates (RVE) as the central instrument of the system, comparing them with international experiences such as the EU ETS and California Cap-and-Trade. It then analyzes the USECO₂/Ravel model — a subnational platform aligned with jurisdictional REDD+ in the states of Acre and Pará — focusing on the use of Urban Land Regularization (REURB) as an innovative trigger for carbon credit generation. The article identifies relevant legal risks, particularly regarding mandatory platform linkage for sales without specific state legislation, with potential antitrust violation. The Public-Private Partnership (PPP) model, governed by Law 11.079/2004, is proposed as a long-term institutional stability mechanism, with the Infrastructure Guarantee Fund (FGIE) for state default mitigation. The article concludes with regulatory policy recommendations for subnational platform operators in the context of the nascent SBCE.
Keywords: carbon market; SBCE; RVE certificates; jurisdictional REDD+; subnational platforms; REURB; PPP; regulatory risk; antitrust; MRV.
1 INTRODUÇÃO
A aprovação da Lei 15.042, de 11 de dezembro de 2024, representou um marco histórico para a política climática brasileira ao instituir o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE). Após mais de uma década de debates parlamentares e tentativas frustradas de regulamentação, o Brasil passou a dispor de uma arquitetura jurídica própria para o mercado regulado de carbono, alinhada aos compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris e às Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC) submetidas ao regime da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) (BRASIL, 2024a).
O contexto em que a lei foi promulgada é relevante. Internacionalmente, a transição energética acelerou a demanda por instrumentos de precificação de carbono. O Relatório de Status dos Mercados de Carbono 2024 do Banco Mundial identificava 73 instrumentos de precificação de carbono em operação ou desenvolvimento no mundo, cobrindo aproximadamente 24% das emissões globais (WORLD BANK, 2024). No âmbito doméstico, a pressão crescente de investidores institucionais — sensibilizados pelas normas do International Sustainability Standards Board (ISSB) e pela Resolução CVM 193/2023 — ampliou o apetite corporativo por ativos de carbono com rastreabilidade e respaldo regulatório (CVM, 2023).
Nesse cenário, os estados amazônicos emergiram como protagonistas de um modelo distinto: as plataformas subnacionais de REDD+ jurisdicional. Inspirados na experiência pioneira do Acre, com seu Sistema de Incentivos a Serviços Ambientais (SISA), e seguidos pelo estado do Pará com a Política Estadual de Bioeconomia, esses entes federativos estruturaram sistemas próprios de monitoramento, reporte e verificação (MRV) de reduções de emissões por desmatamento e degradação florestal (SISA, 2010; PARÁ, 2023). A questão central que se coloca é: como essas plataformas subnacionais se inserem — e sobrevivem juridicamente — no novo marco regulatório federal do SBCE?
É nesse ponto de tensão que se posiciona o modelo USECO₂ e sua plataforma tecnológica Ravel. Desenvolvida como um sistema de MRV compatível com os principais padrões internacionais — Verra Verified Carbon Standard (VCS), ART TREES e American Carbon Registry (ACR) — a plataforma USECO₂ introduce um elemento diferenciador de considerável relevância jurídica e urbanística: o uso da Regularização Fundiária Urbana (REURB), disciplinada pela Lei 13.465/2017, como gatilho para a geração de créditos de carbono. Tal mecanismo baseia-se na premissa de que a formalização fundiária em áreas de expansão urbana sobre florestas impede o desmatamento futuro que, de outra forma, acompanharia o processo de ocupação informal, gerando assim reduções de emissões verificáveis e adicionais.
O presente artigo propõe-se a analisar criticamente esse modelo, identificando as oportunidades que o SBCE oferece para plataformas subnacionais como a USECO₂, mas também os riscos regulatórios, concorrenciais e operacionais que ameaçam a viabilidade do empreendimento. Para tanto, o artigo está organizado em seis seções principais. A Seção 2 analisa o marco legal do SBCE, com foco na Lei 15.042/2024, nos Certificados RVE e na regulamentação ainda pendente. A Seção 3 examina as experiências de plataformas subnacionais, com especial atenção ao REDD+ jurisdicional e ao modelo USECO₂. A Seção 4 desenvolve uma análise de riscos abrangente. A Seção 5 apresenta recomendações de política regulatória. A Seção 6 tece as considerações finais.
A metodologia empregada é predominantemente jurídico-dogmática, com análise de textos normativos, doutrina especializada e documentos técnicos de padrões internacionais de carbono, complementada por análise comparada de mercados de carbono internacionais.
2 O SISTEMA BRASILEIRO DE COMÉRCIO DE EMISSÕES
2.1 A Lei 15.042/2024: Arquitetura Jurídica e Escopo
A Lei 15.042/2024 estabelece o SBCE como um instrumento econômico de política climática baseado em limites máximos de emissões (cap-and-trade) para setores específicos da economia brasileira. O modelo adotado pelo legislador brasileiro aproxima-se da arquitetura do Emissions Trading System da União Europeia (EU ETS), mas apresenta especificidades relevantes adaptadas ao contexto nacional, especialmente no que tange ao setor de uso da terra, mudança do uso da terra e florestas (LULUCF).
A lei organiza o SBCE em torno de três pilares fundamentais. O primeiro é o estabelecimento de um teto de emissões (cap) setorial, a ser definido por regulamento do Poder Executivo com base nas metas da NDC brasileira. O segundo é a criação do Registro Brasileiro de Emissões e Remoções de Gases de Efeito Estufa (RBE), sistema centralizado de rastreamento de autorizações de emissões e certificados. O terceiro é a institucionalização dos Certificados de Redução ou Remoção Verificada de Emissões (RVE) como unidade básica de transação do mercado regulado (BRASIL, 2024a).
Do ponto de vista da governança, a lei atribui ao Comitê Gestor do SBCE (CG-SBCE), vinculado ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC) e ao Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA), a competência para estabelecer os regulamentos setoriais, os fatores de equivalência entre diferentes gases de efeito estufa e os critérios de elegibilidade para a geração de RVE por projetos de remoção florestal (BRASIL, 2024a, art. 12).
A delimitação setorial do SBCE abrange, em sua fase inicial, as instalações industriais com emissões superiores a 10.000 toneladas de CO₂ equivalente por ano nos setores de energia elétrica, siderurgia, cimento, celulose e papel, petroquímica e refino de petróleo. A inclusão do setor de aviação civil, agropecuária e resíduos sólidos está prevista para fases posteriores, conforme cronograma a ser estabelecido em decreto presidencial (BRASIL, 2024a, art. 8º). Essa abordagem faseada reflete a experiência internacional: o EU ETS também iniciou com setores industriais intensivos em carbono antes de expandir seu escopo (ELLERMAN; CONVERY; DE PERTHUIS, 2010).
Um aspecto particularmente relevante para as plataformas subnacionais é o artigo 25 da Lei 15.042/2024, que reconhece expressamente a possibilidade de participação de projetos florestais REDD+ no SBCE como fonte de RVE de remoção. O dispositivo estabelece que projetos desenvolvidos em conformidade com padrões metodológicos reconhecidos pelo CG-SBCE poderão gerar RVE elegíveis para compensação por parte de instalações reguladas, desde que atendam aos requisitos de adicionalidade, permanência e verificação por terceiro independente (BRASIL, 2024a, art. 25, §§ 1º e 2º). Essa abertura representa uma janela de oportunidade concreta para plataformas como a USECO₂.
Do ponto de vista do direito comparado, o SBCE apresenta semelhanças estruturais com o California Global Warming Solutions Act (AB 32), que instituiu o California Cap-and-Trade Program em 2006. Assim como o sistema californiano, o SBCE admite o uso de offsets florestais para cumprimento parcial das obrigações regulatórias, mas impõe limites ao percentual de compensação (inicialmente 8% das obrigações anuais no modelo californiano), de modo a preservar o incentivo à redução direta de emissões na fonte (CALIFORNIA AIR RESOURCES BOARD, 2022). A regulamentação brasileira ainda não definiu esse percentual, o que constitui uma das lacunas regulatórias mais críticas para o planejamento de negócios das plataformas subnacionais.
A lei também introduz o conceito de vintagem dos RVE — ou seja, o ano de geração do certificado — como critério de elegibilidade para compensação, seguindo a prática consolidada nos mercados voluntários internacionais. Certificados gerados antes de determinada data-base poderão ser descontados ou excluídos da elegibilidade no mercado regulado, o que cria incentivos para a incorporação rápida de projetos florestais ao SBCE e penaliza a inércia regulatória.
2.2 Os Certificados RVE: Aspectos Técnicos, Jurídicos e Financeiros
Os Certificados de Redução ou Remoção Verificada de Emissões (RVE) constituem o ativo central do SBCE e merecem análise detalhada em suas dimensões técnica, jurídica e financeira.
Natureza jurídica. A Lei 15.042/2024 não atribui expressamente aos RVE a natureza de valor mobiliário, o que gerou significativo debate doutrinário sobre a competência regulatória e o regime jurídico aplicável. Parte da doutrina sustenta que os RVE têm natureza de título ambiental sui generis, assemelhado às Cédulas de Produto Rural Ambiental (CPRA), sem as características de captação pública de recursos que ensejariam a incidência da Lei 6.385/1976 (PIRES; COSTA, 2025). Outra corrente, alinhada à posição da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), argumenta que, na medida em que os RVE sejam lastreados em projetos e negociados em plataformas eletrônicas com apelo a investidores, poderão ser enquadrados como valores mobiliários, especialmente sob a forma de contratos de investimento coletivo (MENDES, 2025).
A Resolução CVM 193/2023, que dispõe sobre a divulgação de informações relacionadas à sustentabilidade para companhias abertas, adiciona uma camada de complexidade: as empresas que adquirem RVE para compensação de emissões declaradas em seus relatórios de sustentabilidade passam a ter obrigação de divulgação de informações relevantes sobre esses ativos, incluindo critérios de seleção, preços pagos e risco de permanência (CVM, 2023). Essa exigência de disclosure alinha o Brasil ao padrão IFRS S2 — Climate-related Disclosures do ISSB, criando um ciclo virtuoso de demanda por RVE de alta qualidade e rastreabilidade auditável.
Requisitos técnicos. Do ponto de vista técnico, a geração de um RVE válido exige a satisfação de quatro critérios fundamentais, todos presentes na arquitetura do SBCE e alinhados com os padrões internacionais: (i) adicionalidade — a redução ou remoção verificada não teria ocorrido na ausência do projeto; (ii) mensurabilidade — a quantificação das reduções deve seguir metodologias aprovadas, com incerteza declarada e conservadorismo aplicado; (iii) permanência — a redução ou remoção deve ser duradoura, com mecanismos de gestão do risco de reversão (buffer pools, seguros ou garantias); e (iv) verificação independente — a quantificação das reduções deve ser auditada por organismo de verificação credenciado (BRASIL, 2024a; VERRA, 2022).
Para projetos REDD+ florestais, os critérios de adicionalidade apresentam complexidade específica. Diferentemente dos projetos de eficiência energética, onde a linha de base é técnica e facilmente auditável, a adicionalidade florestal requer demonstração de que, sem o projeto, o desmatamento teria ocorrido segundo um cenário de referência estabelecido com base em dados históricos de desflorestamento na jurisdição. A metodologia VM0015 (REDD+ Methodology Framework) da Verra e o padrão ART TREES (Architecture for REDD+ Transactions) fornecem os protocolos para essa demonstração, sendo os mais amplamente adotados internacionalmente (VERRA, 2022; ART, 2021).
Aspectos financeiros. O valor de mercado dos RVE será inicialmente formado por negociação bilateral e em plataformas eletrônicas autorizadas, até que a regulamentação estabeleça um mecanismo de leilão para as Autorizações de Emissões (AE) que funcionará como âncora de preços para o sistema. As projeções de preço variam amplamente: analistas do Instituto Clima e Sociedade (iCS) estimavam, em 2025, que os RVE brasileiros de alta integridade (com co-benefícios de biodiversidade e comunidades) poderiam atingir entre R$ 80 e R$ 150/tCO₂e no mercado regulado maduro, enquanto créditos de qualidade inferior poderiam ser negociados entre R$ 20 e R$ 50/tCO₂e (ICS, 2025). Para referência, o EU ETS negociava em torno de €55-70/tCO₂e em 2024, refletindo a maturidade e liquidez daquele mercado (EMBER, 2024).
2.3 Regulamentação Pendente: Lacunas e Riscos
A Lei 15.042/2024, por sua natureza de lei-quadro, delega extensamente à regulamentação infralegal a definição de parâmetros operacionais críticos do SBCE. Essa arquitetura, embora common na estrutura constitucional brasileira para matérias técnico-ambientais, gera um estado de incerteza regulatória que tem efeitos concretos sobre o planejamento e a captação de recursos por plataformas subnacionais.
As principais lacunas regulatórias que aguardam definição incluem: (a) o cronograma de faseamento setorial e a data de início da fase regulada; (b) os fatores de desconto (discount factors) aplicáveis a RVE de diferentes categorias na compensação de obrigações regulatórias; (c) os critérios específicos de elegibilidade para projetos REDD+ de escala jurisdicional; (d) as exigências de credenciamento para organismos de verificação de terceira parte; (e) as regras de transição para créditos voluntários já emitidos sob padrões internacionais que busquem reconhecimento no SBCE; e (f) as condições de participação de entidades subnacionais como titulares de RVE (ABREU; SOUZA, 2025).
Essa incerteza cria o que a literatura de direito regulatório denomina regulatory chill — um esfriamento das decisões de investimento causado pela imprevisibilidade das regras do jogo (SOLANES; JOURAVLEV, 2007). Para uma plataforma como a USECO₂, que necessita de compromissos de longo prazo com proprietários rurais e municípios, a incapacidade de garantir que os créditos gerados serão elegíveis no mercado regulado sob regras específicas representa um obstáculo material ao fechamento de contratos.
A experiência do EU ETS na fase I (2005-2007) ilustra o risco: a definição de caps excessivamente generosos e a falta de clareza sobre regras de registro levaram a uma queda dramática dos preços, com o EUA europeu chegando a €0,01 em 2007 (ELLERMAN; CONVERY; DE PERTHUIS, 2010). No contexto brasileiro, o risco equivalente seria a definição de critérios de elegibilidade excessivamente restritivos para os RVE florestais após a realização de investimentos significativos em infraestrutura de MRV por plataformas subnacionais.
3 PLATAFORMAS SUBNACIONAIS DE CARBONO
3.1 Experiências de REDD+ Jurisdicional no Brasil
O conceito de REDD+ jurisdicional distingue-se do REDD+ de projetos pela escala de implementação: enquanto os projetos REDD+ tradicionais operam em áreas delimitadas com linhas de base específicas, o modelo jurisdicional considera toda a jurisdição (estado ou país) como unidade de referência para o cálculo de reduções de emissões. Essa abordagem apresenta vantagens teóricas significativas, especialmente no que concerne ao tratamento do risco de leakage — o deslocamento do desmatamento para áreas fora do projeto — uma das críticas mais consistentes ao modelo baseado em projetos (ANGELSEN et al., 2012).
O Sistema de Incentivos a Serviços Ambientais do Acre (SISA). O estado do Acre promulgou a Lei estadual 2.308/2010, instituindo o SISA como o primeiro sistema subnacional de REDD+ jurisdicional do Brasil com base legal própria. O SISA criou o Programa de Incentivos por Serviços Ambientais relacionados ao Carbono (ISA Carbono), um sistema de MRV baseado em dados de satélite do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e em inventários florestais de campo, auditado por verificadores independentes (SISA, 2010).
O Acre celebrou contratos de compra e venda de créditos REDD+ com a empresa alemã Hera, por meio do mecanismo REDD Early Movers (REM) financiado pelo governo alemão (KfW), totalizando 22 milhões de euros para o período 2013-2020 (KFW, 2020). Essa experiência demonstrou a viabilidade do modelo jurisdicional, mas também suas fragilidades: a dependência de financiamento governamental externo, a dificuldade de escalar para o mercado privado sem um padrão metodológico amplamente reconhecido e os riscos políticos associados às mudanças de governo (GEBARA; THUAULT, 2020).
Do ponto de vista metodológico, o SISA foi pioneiro na integração de dados de desmatamento e degradação florestal, utilizando imagens de radar de abertura sintética (SAR) para detecção de degradação por exploração seletiva de madeira — metodologia que posteriormente influenciou o desenvolvimento do padrão ART TREES (ART, 2021). O arcabouço técnico do SISA é, portanto, um antecedente direto e relevante para a compreensão do que padrões como o ART TREES exigem de uma plataforma subnacional.
O modelo do Pará. A Política Estadual de Bioeconomia do Pará (Lei 9.629/2023) e o Programa Floresta+ Amazônia representam a segunda geração de iniciativas subnacionais de REDD+ jurisdicional. O estado do Pará estabeleceu como meta a emissão zero de carbono proveniente de desmatamento ilegal até 2035, com um sistema de monitoramento integrado ao PRODES (Programa de Cálculo do Desflorestamento da Amazônia) e ao DETER (Sistema de Detecção do Desmatamento em Tempo Real) do INPE (PARÁ, 2023).
O modelo paraense inova ao criar mecanismos de distribuição de benefícios que alcançam os proprietários individuais por meio de Bolsa Verde estadual e contratos de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA), criando uma cadeia de incentivos que articula o nível jurisdicional (estado) com o nível de projeto (propriedade). Para as plataformas subnacionais, esse modelo oferece um template relevante: a base jurídica estadual fornece o enabling environment necessário para a emissão de créditos com respaldo legal, enquanto a plataforma tecnológica opera o MRV e a intermediação com compradores.
A participação do Pará como estado-membro da jurisdição REDD+ elegível no padrão ART TREES, homologada em 2024, representa um marco: o estado emitiu os primeiros TREES Certificates (TCERs) reconhecidos internacionalmente, criando um precedente jurídico para a conversão de créditos subnacionais em instrumentos transacionáveis em mercados internacionais (ART, 2024).
3.2 O Modelo USECO₂/Ravel: Diferenciais e Arquitetura
A plataforma USECO₂, operada em conjunto com o sistema Ravel de MRV, representa uma abordagem que combina três elementos inovadores: (i) ancoragem no REDD+ jurisdicional estadual como base de elegibilidade; (ii) uso da REURB como mecanismo de geração de adicionalidade; e (iii) arquitetura tecnológica compatível com múltiplos padrões de verificação internacional.
A REURB como gatilho de adicionalidade. A Regularização Fundiária Urbana, disciplinada pela Lei 13.465/2017, é o processo pelo qual o poder público promove a regularização de assentamentos informais — favelas, loteamentos irregulares, ocupações em áreas de expansão urbana — incluindo a urbanização, a regularização ambiental e o registro fundiário de unidades imobiliárias. Para fins de carbono, a REURB assume relevância porque, ao formalizar a ocupação urbana de determinada área, cria uma barreira jurídica e urbanística ao avanço da fronteira agrícola sobre a floresta remanescente.
O argumento de adicionalidade baseia-se na seguinte cadeia lógica: sem a REURB, a área regularizada permaneceria em situação informal, sujeita à pressão de expansão da fronteira agrícola e ao desmatamento associado; com a REURB, o perímetro urbano é definido juridicamente, as florestas remanescentes passam a ter status de Área de Preservação Permanente (APP) urbana nos termos do Código Florestal (Lei 12.651/2012), e a regularização do imóvel rural nas bordas do assentamento cria incentivos à conservação via Cadastro Ambiental Rural (CAR) e Programa de Regularização Ambiental (PRA) (BRASIL, 2012; BRASIL, 2017).
Esta tese de adicionalidade tem base técnica sólida, mas sua validação sob os padrões de verificação internacionais requer demonstração empírica robusta. O Verra VCS, em sua versão 4.6 de metodologia VM0015, exige que o cenário contrafactual — o desmatamento que ocorreria sem o projeto — seja demonstrado com dados históricos de pelo menos 10 anos para a região do projeto, utilizando abordagens de regressão estatística ou modelos de agente para projeção das taxas futuras de desmatamento (VERRA, 2022). A plataforma USECO₂ precisará construir esse arcabouço metodológico específico para o contexto da REURB, possivelmente desenvolvendo uma nova metodologia aprovada pela Verra ou adaptando a VM0015 para o contexto urbano-periurbano.
Arquitetura técnica da plataforma Ravel. A plataforma Ravel foi desenvolvida como sistema de MRV (Monitoramento, Reporte e Verificação) compatível com os requisitos técnicos dos principais padrões internacionais de carbono florestal. Sua arquitetura integra quatro camadas funcionais:
A primeira é a camada de monitoramento remoto, baseada em imagens multiespectrais e de radar de satélites como Sentinel-1, Sentinel-2 e Landsat 8/9, processadas por algoritmos de machine learning para detecção automática de mudanças na cobertura florestal. A periodicidade de monitoramento — mensal para alertas e anual para quantificação — alinha-se aos requisitos do padrão ART TREES, que exige monitoramento de pelo menos duas datas por período de crédito (ART, 2021).
A segunda é a camada de validação em campo, composta por redes de parcelas permanentes de inventário florestal distribuídas sistematicamente na área de projeto, com protocolo de medição de diâmetro à altura do peito (DAP), altura total e identificação botânica conforme padrões da Food and Agriculture Organization (FAO). As equações alométricas utilizadas para conversão de volume de madeira em biomassa e carbono seguem as tabelas do Serviço Florestal Brasileiro (SFB) para os biomas brasileiros (SFB, 2020).
A terceira é a camada de governança e rastreabilidade, que inclui o registro de propriedades participantes com georreferenciamento em conformidade com o SIGEF (Sistema de Gestão Fundiária) do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), a vinculação com o CAR e a emissão de tokens não-fungíveis (NFTs) para rastreamento da cadeia de custódia dos RVE desde a geração até a aposentadoria (retirement) (INCRA, 2022).
A quarta é a camada de auditoria e verificação, que define os protocolos de acesso de verificadores de terceira parte credenciados, incluindo trilhas de auditoria imutáveis, controles de acesso por função e exportação de dados em formatos compatíveis com os sistemas de registro da Verra (Verra Registry), ART TREES Registry e do Registro Brasileiro de Emissões (RBE).
Do ponto de vista da compatibilidade com o SBCE, a arquitetura da Ravel apresenta um alinhamento técnico relevante com os requisitos previstos na Lei 15.042/2024 para a verificação de RVE de remoção florestal. O desafio operacional reside na escala: o monitoramento contínuo de milhares de hectares distribuídos entre múltiplos proprietários em diferentes municípios exige capacidade computacional, de campo e de gestão de contratos que transcende a capacidade de uma plataforma nascente sem escala garantida por instrumentos contratuais de longo prazo.
4 ANÁLISE DE RISCOS
A operação de uma plataforma subnacional de carbono no contexto do SBCE em consolidação expõe a USECO₂ a um conjunto multidimensional de riscos que merecem análise sistemática. Esta seção organiza os riscos nas dimensões regulatória, jurídica (antitruste), operacional e financeira.
4.1 Risco Regulatório: A Janela de Incerteza
O risco regulatório é, neste momento, o risco dominante para qualquer plataforma de carbono no Brasil. A Lei 15.042/2024, como lei-quadro, delegou ao regulamento as definições operacionais mais críticas para o planejamento de negócios. A ausência de regulamentação específica para os seguintes aspectos cria incerteza material:
Elegibilidade de projetos REDD+ jurisdicionais. A lei reconhece a possibilidade de participação de projetos REDD+ no SBCE (art. 25), mas não define os critérios de elegibilidade para a escala jurisdicional subnacional. É possível que a regulamentação estabeleça requisitos que excluam projetos com base em REURB ou que demandem a participação formal do estado como titular dos créditos — o que afetaria a estrutura jurídica do modelo USECO₂ caso este opere como entidade privada intermediária sem formalização contratual com o estado.
Conversão de créditos voluntários em RVE. Muitas plataformas como a USECO₂ podem ter créditos gerados sob padrões voluntários (Verra VCS, ART TREES) em fase de transição para o SBCE. A regulamentação ainda não definiu as condições de conversão ou reconhecimento desses créditos, criando risco de que investimentos já realizados em projetos voluntários não sejam aproveitados no mercado regulado.
Percentual máximo de compensação via offsets. A definição do limite de uso de RVE florestais para compensação das obrigações de instalações reguladas determina diretamente a demanda potencial pelo produto da USECO₂. Um limite baixo (inferior a 5%) comprimiria a demanda e os preços; um limite elevado (superior a 15%) geraria demanda ampla mas poderia sofrer pressão política de grupos industriais contrários ao modelo de offsets.
Para mitigação desse risco, é essencial que a USECO₂ engaje ativamente no processo de consulta pública da regulamentação do SBCE, posicionando-se como interlocutora técnica credenciada e buscando incorporar ao regulamento critérios compatíveis com sua arquitetura metodológica. A constituição de coalizões com outros operadores de plataformas subnacionais (Acre, Pará) e com organizações como a Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura amplia o capital político necessário para influenciar o processo regulatório (YOUNG; LIMA, 2024).
4.2 Risco Antitruste: A Vinculação Obrigatória sem Base Legal
O risco antitruste é, provavelmente, o risco jurídico mais agudo enfrentado pelo modelo USECO₂ em sua concepção atual. A questão se coloca nos seguintes termos: se a plataforma busca, por meio de decreto estadual ou contrato de PPP, impor a obrigatoriedade de que as vendas de créditos de carbono gerados no estado sejam realizadas exclusivamente por meio da plataforma USECO₂/Ravel, isso configura, em tese, uma prática anticoncorrencial sujeita à repressão pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE).
A Lei 12.529/2011 (Lei de Defesa da Concorrência) tipifica como infração à ordem econômica, no art. 36, § 3º, incisos I, II e V, condutas como: limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado; criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente; e subordinar a venda de um bem à aquisição de outro ou à utilização de um serviço (BRASIL, 2011). A vinculação obrigatória de vendas de créditos a uma plataforma específica, sem base em lei formal e sem justificativa baseada em eficiências auditáveis, pode ser enquadrada nesses tipos.
O precedente mais relevante na jurisprudência do CADE é o julgamento do caso Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo (CREMESP) vs. plataformas de telemedicina, em que o CADE reconheceu que entidades com poder normativo delegado não podem, em exercício desse poder, criar barreiras artificiais de entrada em mercados correlatos (CADE, 2021). Por analogia, um estado que cria por decreto a obrigatoriedade de uso de uma plataforma específica de carbono, sem processo licitatório prévio ou base em lei formal, pode ser questionado por violar tanto a Lei de Defesa da Concorrência quanto o princípio constitucional da livre iniciativa (CF/88, art. 170).
A distinção jurídica crítica é a seguinte: a vinculação obrigatória com base em lei formal (lei estadual aprovada pela Assembleia Legislativa, após due diligence jurídica) pode ser defensável como exercício do poder regulatório estatal legítimo, especialmente se houver contrapartidas transparentes (investimento em MRV, capacidade de monitoramento, garantias de permanência) e se o processo de seleção da plataforma tiver sido precedido de chamada pública ou licitação nos termos da Lei 14.133/2021. A vinculação obrigatória por decreto ou ato infralegal, sem esse respaldo, é juridicamente vulnerável.
Para operar no modelo proposto com segurança jurídica, a USECO₂ precisa necessariamente que o estado parceiro edite lei formal que: (a) institua o sistema estadual de comércio de créditos de carbono florestal; (b) defina a plataforma como operadora do registro estadual por processo licitatório ou concessão; e (c) estabeleça as obrigações de monitoramento e verificação que justificam a exclusividade operacional.
4.3 Risco Operacional: Capacidade de Monitoramento em Escala
O monitoramento contínuo de milhares de hectares distribuídos em múltiplas propriedades apresenta desafios operacionais significativos que a plataforma USECO₂ precisa endereçar para garantir a integridade dos créditos emitidos e sua rastreabilidade perante verificadores de terceira parte.
O principal desafio é a cobertura de campo versus cobertura por satélite. O monitoramento remoto por satélite, embora eficiente para detecção de desmatamento em larga escala, apresenta limitações para: detecção de degradação por exploração seletiva (que exige SAR ou LiDAR aerotransportado); verificação de atividades de manejo florestal sustentável que exigem medição das parcelas permanentes; e validação de atributos de co-benefícios (biodiversidade, água, comunidades) que requerem visitas de campo. O padrão Verra VCS exige visitas de campo do verificador a, no mínimo, uma amostra estatisticamente representativa das parcelas permanentes por período de verificação — o que, para uma área de 500.000 hectares distribuídos em múltiplos municípios, implica custos de logística substanciais (VERRA, 2022).
O segundo desafio é a gestão de contratos com proprietários. A REURB como gatilho implica interação com um grande número de proprietários de áreas relativamente pequenas (lotes e pequenas propriedades na borda de assentamentos urbanos), ao contrário dos modelos tradicionais de REDD+ que operam em grandes fazendas ou terras indígenas. Essa pulverização exige um sistema de gestão de contratos robusto, com automação jurídica de assinaturas eletrônicas, notificações de adimplência, mecanismos de resolução de disputas e sistemas de pagamento distribuído (SANTOS; VERÍSSIMO, 2024).
O terceiro desafio é a permanência e o risco de reversão. O Código Florestal (Lei 12.651/2012) e a REURB (Lei 13.465/2017) criam APPs e Reservas Legais que protegem florestas juridicamente, mas a proteção jurídica não equivale à proteção física. Desmatamentos ilegais, incêndios e invasões podem reverter os estoques de carbono contabilizados. Os padrões Verra e ART TREES exigem que o projeto mantenha um buffer pool de créditos não emitidos (tipicamente entre 10% e 30% do total gerado) para cobrir eventuais reversões não-intencionais. A plataforma USECO₂ precisa dimensionar seu buffer adequadamente e ter capacidade de detecção precoce de reversões para ativar os mecanismos de compensação antes que os créditos comercializados percam validade.
4.4 Risco Financeiro: Estrutura de Garantias e Inadimplência Estatal
O modelo de PPP para infraestrutura de mercado de carbono expõe a operadora privada ao risco de inadimplência do parceiro público, especialmente em contextos de troca de governo com orientação política diversa da que celebrou o contrato original. O histórico brasileiro de renegociações e rescisões unilaterais de concessões e PPPs em setores de infraestrutura — saneamento, transporte, energia — demonstra que esse risco não é hipotético (MOREIRA, 2021).
Para mitigação do risco de inadimplência estatal em contratos de PPP de longo prazo, a Lei 11.079/2004 permite a utilização do Fundo Garantidor de Parceria (FGP), rebatizado de Fundo Garantidor de Infraestrutura (FGIE) após a Medida Provisória 963/2019 e sua conversão em lei. O FGIE é um fundo de natureza privada, administrado pela Caixa Econômica Federal, que oferta garantias contra inadimplência dos parceiros públicos estaduais e municipais mediante o pagamento de taxa de garantia pelo parceiro privado (BRASIL, 2019).
A utilização do FGIE em contratos de PPP para plataformas de carbono representa uma inovação ainda não testada no direito brasileiro, o que implica riscos adicionais de enquadramento — não é certo que uma plataforma digital de MRV e registro de créditos se qualifique como "infraestrutura" para fins de acesso ao fundo. No entanto, a Instrução Normativa FGIE nº 1/2020 define infraestrutura de forma ampla, incluindo "sistemas de tecnologia da informação e comunicação de interesse público", o que pode fundamentar a elegibilidade da plataforma Ravel (FGIE, 2020).
Para contratos de estabilidade mínima de 20 anos — duração considerada necessária para a amortização dos investimentos em MRV e para a confiança dos proprietários florestais —, a estrutura de garantias precisa ser complementada por instrumentos adicionais: a alienação fiduciária de recebíveis futuros de RVE em favor de debenturistas como garantia de financiamento; a criação de reservas de caixa ou escrow accounts com deposição de percentual dos receitas mensais; e a contratação de seguro de risco político com seguradoras especializadas como a MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency) do Banco Mundial (MIGA, 2024).
5 RECOMENDAÇÕES
5.1 Estrutura Jurídica para Vinculação Obrigatória
A primeira e mais urgente recomendação é que a USECO₂ condicione o fechamento de contratos de parceria com estados à prévia aprovação, por cada Assembleia Legislativa estadual, de lei que: (i) institua o Sistema Estadual de Serviços Ambientais e Carbono Florestal; (ii) defina as condições de qualificação de plataformas operadoras do registro estadual, por meio de chamada pública ou licitação; (iii) estabeleça as contrapartidas do operador em termos de capacidade de MRV, cobertura de área e mecanismos de permanência; e (iv) preveja a integração do sistema estadual com o RBE federal.
O modelo da Lei SISA do Acre (Lei 2.308/2010) e da Lei de Bioeconomia do Pará (Lei 9.629/2023) oferecem templates legislativos que podem ser adaptados para outros estados. A contratação de assessoria jurídica especializada em direito ambiental e concorrencial para elaboração de minutas de projeto de lei estadual é investimento essencial antes de qualquer avanço comercial significativo.
5.2 Modelo de PPP para Plataformas de Carbono
A estruturação do contrato de PPP deve contemplar os seguintes elementos para garantir estabilidade institucional de longo prazo:
Objeto e escopo. O contrato deve definir com precisão o objeto (operação da plataforma de MRV, registro de créditos, auditoria de verificadores, distribuição de benefícios a proprietários), distinguindo-o de serviços de governo que devem permanecer sob controle público (definição de políticas, fiscalização, normatização).
Equilíbrio econômico-financeiro. O contrato deve incluir cláusula de revisão de tarifa indexada a índices que reflitam a realidade do mercado de carbono — como o preço médio de mercado dos RVE — e não apenas índices de inflação geral. Isso protege a receita da operadora contra cenários de desvalorização do carbono por fatores regulatórios exógenos.
Cláusulas de manutenção de políticas. Com base na doutrina de policy stability provisions em contratos de concessão de longo prazo (ESTACHE; WODON, 2014), o contrato deve incluir cláusula que obrigue o estado a manter a legislação ambiental que fundamenta a geração de créditos durante todo o prazo contratual, com mecanismo de indenização por mudança de política que reduza materialmente o volume de créditos geráveis.
Arbitragem. Para resolução de disputas, recomenda-se a adoção de cláusula compromissória com a Câmara de Arbitragem do Mercado (CAM-CCBC) ou câmara especializada em matéria ambiental, com sede em São Paulo, prevendo o uso de especialistas técnicos em mercados de carbono como árbitros ou peritos assistentes.
5.3 Requisitos de MRV para Reconhecimento Internacional
Para garantir que os RVE gerados pela plataforma USECO₂ sejam elegíveis tanto no mercado regulado (SBCE) quanto em mercados voluntários internacionais de alta integridade (Verra, ART TREES), a plataforma deve:
Desenvolver uma metodologia aprovada para REURB. A Verra aceita submissões de novas metodologias por proponentes externos, desde que baseadas em evidência científica robusta e submetidas a processo de consulta pública de 60 dias. O desenvolvimento de uma metodologia específica para projetos de REURB em interface floresta-cidade, com linha de base baseada em modelos de expansão urbana certificados, representaria uma vantagem competitiva significativa e uma barreira à entrada de concorrentes.
Obter pré-validação de um organismo de verificação. Antes de emitir qualquer crédito, a plataforma deve submeter sua metodologia e plano de monitoramento a uma pré-validação (validation) por organismo credenciado pela Verra ou ART TREES — como o Bureau Veritas, DNV, TÜV Rheinland ou SGS —, obtendo um relatório favorável que reduza o risco de não-conformidade na verificação formal.
Implementar sistema de buffer pool dimensionado conservadoramente. Para um portfólio com componente de REURB — que envolve propriedades de pequeno porte e fronteira urbana-florestal com pressões específicas de ocupação —, recomenda-se um buffer pool de pelo menos 20% dos créditos totais projetados, superior ao mínimo exigido pela Verra para projetos com risco de reversão médio.
5.4 Estratégia de Disclosure e Conformidade CVM
A Resolução CVM 193/2023, ao incorporar ao direito brasileiro o padrão IFRS S2 do ISSB para companhias abertas, criou um mercado secundário de demanda por créditos de carbono de alta rastreabilidade. Companhias abertas que adquirem créditos para compensação de emissões declaradas em seus relatórios de sustentabilidade passam a ser auditadas quanto à qualidade desses créditos por auditores externos e pelo próprio órgão regulador (CVM, 2023).
Para a USECO₂, isso representa uma oportunidade de posicionamento premium: ao oferecer RVE com rastreabilidade completa (blockchain ou tecnologia equivalente imutável), verificação por terceira parte acreditada, co-benefícios certificados por padrões como o Climate, Community and Biodiversity Standards (CCBS) e compatibilidade com o SBCE regulado, a plataforma pode acessar compradores corporativos dispostos a pagar prêmio por integridade, reduzindo sua exposição à concorrência por preço com créditos de baixa qualidade.
A recomendação específica é a adoção de um carbon asset disclosure framework voluntário que antecipe os requisitos do SBCE regulado, publicando anualmente: (a) total de área monitorada e créditos emitidos, por vintage; (b) taxa de reversão observada e utilização do buffer pool; (c) resultados das verificações de terceira parte; (d) distribuição de benefícios por categoria de proprietário; e (e) alinhamento metodológico com padrões reconhecidos pelo CG-SBCE.
5.5 Engajamento no Processo Regulatório Federal
A regulamentação do SBCE ainda está em elaboração pelo Poder Executivo federal. A USECO₂, como operadora de plataforma com expertise técnica acumulada, tem legitimidade e interesse direto para participar das consultas públicas e grupos de trabalho que moldarão as regras do sistema.
Recomenda-se especificamente: (a) participação ativa nas audiências públicas da regulamentação do SBCE pelo MDIC e MMA; (b) envio de contribuições técnicas escritas para os processos de consulta pública sobre os regulamentos setoriais do CG-SBCE; (c) articulação com o Observatório do Clima, a COALIZÃO e o IMAZON para construção de posições técnicas compartilhadas sobre critérios de elegibilidade de projetos REDD+ jurisdicionais; e (d) participação nos grupos de trabalho da UNFCCC sobre artigo 6º do Acordo de Paris, que definirão as regras de transferência de mitigações entre jurisdições — aspecto crítico para a exportação de RVE brasileiros para mercados internacionais.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A promulgação da Lei 15.042/2024 representa uma inflexão histórica na política climática brasileira. Após décadas de dependência exclusiva de instrumentos de comando e controle para a gestão das emissões de gases de efeito estufa, o Brasil passa a dispor de um instrumento de mercado — o SBCE — capaz de mobilizar capital privado para a transição de baixo carbono em escala e velocidade sem precedentes na história ambiental do país. O timing é relevante: a aprovação da lei coincide com um momento de amadurecimento dos mercados voluntários de carbono internacionais e de crescente demanda corporativa por ativos de alta integridade, criando uma janela de oportunidade que dificilmente se repetirá nas próximas décadas.
Para plataformas subnacionais como a USECO₂, esse cenário oferece tanto oportunidades excepcionais quanto riscos sistêmicos que não podem ser subestimados. As oportunidades são concretas: o SBCE cria demanda regulada por RVE florestais; o REDD+ jurisdicional nos estados amazônicos está metodologicamente maduro; a plataforma Ravel apresenta arquitetura técnica alinhada com os padrões internacionais; e o mecanismo inovador da REURB como gatilho de adicionalidade pode representar uma vantagem metodológica de difícil replicação imediata por concorrentes.
Os riscos, contudo, são igualmente reais. A lacuna regulatória federal cria incerteza que retarda decisões de investimento e dificulta o fechamento de contratos de longo prazo. O risco antitruste da vinculação obrigatória sem base em lei formal é um obstáculo jurídico que pode comprometer toda a arquitetura de negócios da plataforma se não for adequadamente endereçado. Os desafios operacionais de monitoramento em escala e gestão de contratos com múltiplos proprietários são intensivos em capital e capacidade técnica. E o risco de inadimplência estatal em contratos de PPP de 20 anos, em um país com histórico de instabilidade de políticas públicas, exige estrutura de garantias sofisticada e cara.
A síntese analítica que este artigo propõe é que a viabilidade do modelo USECO₂ depende de uma sequência lógica de ações que não pode ser invertida: primeiro, a construção da base jurídica estadual (lei formal, não decreto); segundo, a contratação de PPP com garantias robustas (FGIE, escrow, seguro político); terceiro, a validação metodológica da REURB como gatilho de adicionalidade por organismo acreditado; e quarto, a participação ativa no processo de regulamentação federal para garantir a elegibilidade dos créditos no SBCE regulado. Tentar escalar comercialmente sem completar os três primeiros passos seria repetir os erros de plataformas de carbono voluntário que criaram exposição jurídica e reputacional sem construir a base institucional necessária para sustentabilidade de longo prazo.
O modelo de PPP para infraestrutura de mercado de carbono, embora inovador no direito brasileiro, encontra paralelos relevantes no direito comparado. O California Carbon Dashboard, operado por entidade privada sob contrato com a California Air Resources Board, e o Forest Carbon Partnership Facility do Banco Mundial oferecem modelos institucionais que combinam expertise técnica privada com mandato público, criando legitimidade e escala sem concentração de poder em entidades governamentais com capacidade técnica limitada. O Brasil pode e deve adaptar essas experiências ao seu contexto federativo específico, reconhecendo que a heterogeneidade dos estados amazônicos — em capacidade institucional, arcabouço legal e pressões de desmatamento — requer soluções customizadas, não uma plataforma federal única.
O mercado brasileiro de carbono está sendo construído agora. As escolhas institucionais e jurídicas que plataformas como a USECO₂ fizerem nos próximos 24 a 36 meses — enquanto a regulamentação ainda está sendo moldada — determinarão se o Brasil cumprirá o potencial de ser o maior mercado florestal de carbono do mundo ou se repetirá o histórico de projetos climáticos ambiciosos que não sobreviveram ao primeiro ciclo eleitoral. A resposta não está apenas na tecnologia ou na metodologia: está, fundamentalmente, na qualidade das instituições que se construirá para sustentá-los.
REFERÊNCIAS
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