REURB-Verde: marco legal, estrutura operacional e integração com a Política Nacional de PSA
RESUMO
O presente artigo examina o modelo denominado REURB-Verde, construção jurídico-operacional que articula a regularização fundiária urbana e rural, disciplinada pela Lei nº 13.465/2017, com os instrumentos da Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA), instituída pela Lei nº 14.119/2021, e com o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE), estabelecido pela Lei nº 15.042/2024. A inovação central do modelo consiste em condicionar o benefício da regularização fundiária ao cumprimento de um Programa de Regularização Socioambiental (PRSA), transformando a concessão do título de domínio em vetor de recuperação ambiental. Analisa-se o arcabouço constitucional fundado nos artigos 182 e 186 da Constituição Federal de 1988, que impõem a função social à propriedade urbana e rural, e demonstra-se como esse mandamento constitucional serve de base normativa para a exigência de contrapartidas ambientais nos procedimentos de regularização. Examina-se, ainda, a modelagem de Parceria Público-Privada prevista na Lei nº 11.079/2004 como mecanismo de viabilização financeira do PRSA, bem como o papel da plataforma USECO₂/Ravel como sistema de Monitoramento, Relato e Verificação (MRV) compatível com os padrões VERRA e ART TREES. Ao final, identificam-se os principais riscos regulatórios e operacionais do modelo e formulam-se recomendações para sua implementação gradual e segura.
Palavras-chave: REURB-Verde; Lei 13.465/2017; Lei 14.119/2021; Lei 15.042/2024; pagamento por serviços ambientais; SBCE; parceria público-privada.
ABSTRACT
This article examines the model known as REURB-Verde, a legal-operational construction that articulates urban and rural land regularization, governed by Federal Law No. 13,465/2017, with the instruments of the National Policy on Payment for Ecosystem Services (PNPSA), established by Federal Law No. 14,119/2021, and with the Brazilian Emissions Trading System (SBCE), created by Federal Law No. 15,042/2024. The central innovation of the model lies in conditioning the benefit of land regularization on compliance with a Socio-Environmental Regularization Program (PRSA), transforming the granting of title deeds into a vector for environmental recovery. The constitutional framework based on articles 182 and 186 of the 1988 Federal Constitution, which impose social function on urban and rural property, is analyzed, and it is demonstrated how this constitutional mandate serves as the normative basis for requiring environmental counterparts in regularization proceedings. The Public-Private Partnership model provided for in Federal Law No. 11,079/2004 is also examined as a financial feasibility mechanism for the PRSA, as well as the role of the USECO₂/Ravel platform as a Monitoring, Reporting and Verification (MRV) system compatible with VERRA and ART TREES standards. Finally, the main regulatory and operational risks of the model are identified and recommendations are formulated for its gradual and safe implementation.
Keywords: REURB-Verde; Federal Law 13.465/2017; Federal Law 14.119/2021; Federal Law 15.042/2024; payment for ecosystem services; Brazilian carbon market; public-private partnership.
1 INTRODUÇÃO
A questão fundiária brasileira permanece, no início do século XXI, um dos desafios mais complexos à construção de um Estado socioambiental genuíno. Estima-se que parcelas expressivas do território nacional, tanto em áreas urbanas quanto rurais, estejam ocupadas em situação de informalidade jurídica, condição que ao mesmo tempo priva os ocupantes de segurança jurídica e, via de regra, corrói as condições ambientais dos imóveis e de seu entorno. A ausência de titulação formal desincentiva investimentos na conservação da terra, pois o detentor precário não possui o horizonte temporal nem a estabilidade institucional necessários para se comprometer com práticas de manejo de longo prazo. Essa é a premissa sociológica que fundamenta o modelo ora denominado REURB-Verde.
A regularização fundiária, em suas modalidades de interesse social (REURB-S) e de interesse específico (REURB-E), foi sistematizada pela Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, regulamentada pelo Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018. Esse marco normativo conferiu ao Poder Público instrumentos eficazes para a titulação massiva de ocupações consolidadas, incorporando ao sistema jurídico formal milhões de unidades imobiliárias que até então habitavam a zona cinzenta da informalidade. O avanço legislativo, contudo, centrou-se predominantemente no aspecto dominial, deixando em segundo plano as potencialidades ambientais que a regularização, quando bem estruturada, pode desencadear.
É nesse espaço de potencialidades que o modelo REURB-Verde se insere. Sua tese central é a de que a concessão do título de domínio, em vez de constituir um fim em si mesmo, pode funcionar como alavanca de transformação socioambiental. Para tanto, propõe-se vincular o benefício da regularização ao cumprimento de um Programa de Regularização Socioambiental (PRSA), instrumento que impõe ao titular obrigações de conservação, restauração ou manejo sustentável como condição para a consolidação plena dos direitos reais sobre o imóvel. A contrapartida ambiental, assim estruturada, não representa ônus arbitrário ao beneficiário, mas sim concretização do mandamento constitucional da função social da propriedade, inscrito nos artigos 182 e 186 da Constituição Federal de 1988.
A viabilidade financeira do modelo repousa sobre dois pilares complementares. O primeiro é o mercado de serviços ambientais, cujas bases legais foram lançadas pela Lei nº 14.119/2021 (PNPSA). O segundo é o mercado regulado de carbono, instituído pela Lei nº 15.042/2024, que criou o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE) e os Certificados de Remoção e Verificação de Emissões (RVE). A articulação entre esses dois mercados e a regularização fundiária gera um modelo de financiamento cruzado no qual os ativos ambientais gerados pelas obrigações do PRSA remuneram os agentes privados que financiam a recuperação, enquanto o Estado obtém a expansão da base fundiária formal sem desembolso imediato equivalente ao custo total da operação.
O presente artigo está estruturado em seis seções. A seção 2 analisa o marco legal aplicável, desdobrando-se nas quatro normativas fundamentais que alicerçam o modelo: a Lei nº 13.465/2017, a Lei nº 14.119/2021, a Lei nº 15.042/2024 e a Lei nº 11.079/2004 (PPPs). A seção 3 descreve a estrutura operacional do modelo REURB-Verde, incluindo o cronograma padrão e as atribuições de cada ator. A seção 4 aprofunda a integração com a Política Nacional de PSA. A seção 5 apresenta os riscos identificados e as recomendações correspondentes. A seção 6 formula as considerações finais.
2 MARCO LEGAL
O modelo REURB-Verde não emerge do vácuo normativo. Sua originalidade consiste, sobretudo, na articulação criativa de instrumentos legais pré-existentes que, tomados isoladamente, não produzem o efeito sinérgico almejado. A análise do marco legal é, portanto, o ponto de partida indispensável para a compreensão e avaliação do modelo.
2.1 Lei nº 13.465/2017: Regularização Fundiária Urbana e Rural
A Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, converteu em lei ordinária as medidas provisórias que versavam sobre regularização fundiária e, ao fazê-lo, unificou em um único diploma normativo o tratamento da regularização fundiária urbana (REURB) e rural (Regularização Fundiária Rural — Rer), além de disciplinar a regularização fundiária de assentamentos da Amazônia Legal. Trata-se, sem dúvida, do mais abrangente instrumento de política fundiária já editado no Brasil, tendo sido regulamentado pelo Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018.
O núcleo do regime jurídico instaurado pela Lei nº 13.465/2017 é a distinção entre duas modalidades de regularização fundiária urbana. A REURB-S (Regularização Fundiária de Interesse Social) destina-se a núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, nos termos do inciso I do artigo 13. A REURB-E (Regularização Fundiária de Interesse Específico) abrange as demais situações, incluindo áreas ocupadas por população de renda média e alta, segundo o inciso II do mesmo dispositivo. Essa distinção tem reflexos diretos sobre o regime de custos e sobre as obrigações que podem ser impostas aos beneficiários.
Sob o ponto de vista constitucional, a Lei nº 13.465/2017 encontra seu fundamento nos artigos 182 e 186 da Constituição Federal de 1988. O artigo 182 estabelece que a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, determinando, em seu parágrafo segundo, que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. O artigo 186, por sua vez, define os critérios pelos quais a propriedade rural cumpre sua função social, incluindo, entre eles, a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente.
É precisamente nesse mandamento constitucional que o modelo REURB-Verde encontra sua mais sólida base normativa. Se a propriedade, para ser reconhecida em sua plenitude, deve cumprir função social, e se essa função social inclui componentes ambientais explicitamente reconhecidos pela Constituição, então a exigência de contrapartidas ambientais como condição de regularização não constitui restrição arbitrária ao direito de propriedade, mas sim expressão do próprio conteúdo desse direito conforme delimitado pela ordem constitucional vigente.
A lei também prevê, em seu artigo 36, a possibilidade de que o Município, ao aprovar o projeto de regularização fundiária, imponha condicionantes urbanísticas e ambientais, o que reforça a tese de que o PRSA pode ser juridicamente estruturado como condicionante da regularização. O Decreto nº 9.310/2018, ao regulamentar o procedimento de regularização, detalha as etapas de elaboração do projeto de regularização fundiária, incluindo a elaboração de estudos de impacto de vizinhança e a avaliação da capacidade de suporte do ambiente, o que abre espaço para a incorporação de compromissos ambientais no próprio projeto.
No que diz respeito à regularização fundiária rural, a lei dispõe sobre o procedimento de regularização de ocupações em terras da União e dos Estados, em especial na Amazônia Legal, onde a questão fundiária e ambiental se entrelaçam de maneira especialmente crítica. A possibilidade de vincular a regularização de posses rurais a compromissos de conservação florestal e recuperação de áreas degradadas encontra, na Lei nº 13.465/2017, o substrato procedimental necessário para sua operacionalização.
2.2 Lei nº 14.119/2021: Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais
A Lei nº 14.119, de 13 de janeiro de 2021, instituiu a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA), preenchendo uma lacuna normativa que há muito constrangia o desenvolvimento de programas estruturados de PSA no Brasil. Anteriormente à sua edição, a ausência de uma lei federal específica obrigava os programas de PSA a apoiarem-se em fundamentos jurídicos dispersos e frequentemente controversos, o que gerava insegurança tanto para os provedores de serviços ambientais quanto para os pagadores.
O conceito central da PNPSA encontra-se no inciso IV do artigo 2º da lei, que define Pagamento por Serviços Ambientais como a transação, voluntária ou obrigatória, por meio da qual um ou mais pagadores de serviços ambientais transferem, a um ou mais provedores desses serviços, dinheiro ou outros bens, como serviços ou produtos, como retribuição pelas ações de conservação, recuperação ou manejo sustentável de ecossistemas, desde que gerem serviços ambientais devidamente verificados e adicionais. O artigo 3º da lei complementa esse quadro ao especificar que o pagamento pode ser realizado em dinheiro, serviço ou melhoria de infraestrutura, modalidade que abre espaço para a integração com programas de regularização fundiária e habitacionais.
A PNPSA reconhece, em seu artigo 5º, os serviços ambientais passíveis de remuneração, classificando-os em serviços de provisão (como a disponibilização de água e alimentos), serviços de regulação (como a regulação do clima e da qualidade do ar), serviços culturais (como o ecoturismo) e serviços de suporte (como a formação do solo e a ciclagem de nutrientes). A tipologia alinhada à classificação do Millennium Ecosystem Assessment (MEA) permite que programas de REURB-Verde estruturem seus PRSAs de forma a gerar múltiplos serviços ambientais simultaneamente, ampliando o escopo de elegibilidade para financiamento por PSA.
A lei também estabelece, em seu artigo 9º, as modalidades de pagadores de serviços ambientais, incluindo a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, além de consórcios públicos e concessionárias de serviços públicos. Essa amplitude é crucial para o modelo REURB-Verde, pois legitima que o Município, enquanto ente responsável pela regularização fundiária urbana, assuma também o papel de pagador de serviços ambientais, destinando recursos ao PRSA dos beneficiários da regularização.
A questão dos royalties ambientais, outro componente relevante do modelo REURB-Verde, encontra suporte no artigo 16 da Lei nº 14.119/2021, que prevê a possibilidade de que os recursos arrecadados com a comercialização de créditos de carbono e outros ativos ambientais gerados por PRSAs sejam, em parte, revertidos ao Estado como ressarcimento pelos custos administrativos e pela concessão dos títulos fundiários. Essa estrutura de royalties ambientais alinha o interesse público ao interesse privado, assegurando que o Estado seja remunerado não apenas pelo trabalho burocrático de regularização, mas também pela criação das condições fundiárias que possibilitam a geração dos créditos.
A PNPSA representa, assim, o elo que conecta a regularização fundiária ao mercado de serviços ambientais, conferindo base legal expressa para que o PRSA seja estruturado como contrato de PSA entre o beneficiário da regularização (provedor de serviços ambientais) e o Município ou parceiro privado (pagador de serviços ambientais).
2.3 Lei nº 15.042/2024: Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões
A Lei nº 15.042, de 11 de dezembro de 2024, instituiu o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE), dando corpo ao mercado regulado de carbono brasileiro após anos de discussão legislativa. O SBCE constitui um sistema cap-and-trade no qual empresas com emissões acima de determinados limiares devem adquirir permissões de emissão ou compensar o excesso por meio de créditos de carbono certificados.
Para o modelo REURB-Verde, o elemento mais relevante da Lei nº 15.042/2024 é a criação dos Certificados de Remoção e Verificação de Emissões (RVE), que representam ativos financeiros lastreados na remoção verificada de dióxido de carbono da atmosfera ou na redução verificada de emissões. Os RVEs são gerados por projetos de restauração florestal, manejo sustentável, conservação de florestas em risco e práticas agropecuárias de baixo carbono, categorias que se alinham diretamente com as atividades passíveis de integração a um PRSA no âmbito da REURB-Verde.
A institucionalização do SBCE confere ao modelo REURB-Verde um horizonte de monetização muito mais robusto do que o anteriormente disponível apenas no mercado voluntário de carbono. Com o mercado regulado, as empresas sujeitas ao SBCE têm obrigação legal de adquirir créditos, o que cria demanda estrutural e previsível pelos RVEs gerados em projetos de recuperação ambiental vinculados a PRSAs. Essa demanda estrutural é o que viabiliza a modelagem de PPPs para o financiamento do PRSA, uma vez que o parceiro privado pode estimar com razoável segurança os fluxos de receita futura provenientes da venda de RVEs.
Importante ressalvar, contudo, que a Lei nº 15.042/2024 estava, ao tempo da elaboração deste artigo, ainda em fase de regulamentação pelo Poder Executivo. Os decretos regulamentadores do SBCE, que definirão aspectos críticos como os setores obrigados, os limiares de emissão, as regras de elegibilidade de projetos de remoção e os procedimentos de verificação dos RVEs, não haviam sido editados em sua integralidade. Esse gap regulatório constitui, conforme se analisará na seção 5, um dos principais riscos do modelo REURB-Verde no curto prazo.
A par dos RVEs, o SBCE também reconhece a possibilidade de compensação por meio de créditos do mercado voluntário que atendam a critérios de qualidade definidos pelo regulador. Essa abertura permite que projetos de REURB-Verde certificados por padrões internacionais como VERRA (VCS — Verified Carbon Standard) e ART TREES continuem sendo elegíveis mesmo após a plena implementação do SBCE, assegurando a interoperabilidade entre o mercado voluntário e o mercado regulado.
2.4 Parcerias Público-Privadas e REURB-Verde (Lei 11.079/2004)
A Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, instituiu normas gerais para licitação e contratação de Parcerias Público-Privadas no âmbito da Administração Pública, disciplinando tanto a concessão patrocinada quanto a concessão administrativa. Embora originariamente concebida para setores de infraestrutura física, a lei tem sido progressivamente aplicada a serviços públicos de natureza socioambiental, graças à amplitude de seu escopo e à flexibilidade de seus mecanismos de remuneração.
No contexto do modelo REURB-Verde, a PPP é o instrumento que operacionaliza a divisão de papéis entre o Estado e o setor privado. O Estado, por meio do Município, assume o papel de concessor e responsável pelo processo de regularização fundiária: cabe a ele instaurar o procedimento de REURB, aprovar o projeto de regularização, promover a georreferenciação e o registro dos títulos, e supervisionar o cumprimento do PRSA. O parceiro privado, por sua vez, assume o compromisso de financiar a recuperação ambiental prevista no PRSA, estruturar o sistema de MRV, certificar os créditos de carbono gerados e, mediante a receita proveniente da venda dos RVEs ou VCUs, remunerar tanto os beneficiários da regularização (como provedores de serviços ambientais) quanto o próprio Estado (por meio dos royalties ambientais previstos na Lei nº 14.119/2021).
A engenharia financeira da PPP-REURB-Verde pode ser estruturada tanto na modalidade de concessão patrocinada — em que o Estado complementa a remuneração do parceiro privado por meio de contraprestação pública quando a receita do mercado de carbono não for suficiente para cobrir os custos do PRSA — quanto na modalidade de concessão administrativa, em que o Estado assume integralmente o papel de usuário dos serviços de recuperação ambiental e MRV prestados pelo parceiro privado. A escolha entre as modalidades depende da análise de viabilidade econômico-financeira de cada projeto concreto, considerando variáveis como a extensão da área, o potencial de sequestro de carbono, o custo de restauração por hectare e a previsão de receitas do mercado de carbono.
Di Pietro (2019) observa que a PPP, ao contrário da concessão comum, admite que a remuneração do concessionário seja constituída, no todo ou em parte, por contraprestação pecuniária do parceiro público, o que confere ao modelo a flexibilidade necessária para cobrir situações em que o mercado de carbono não seja suficientemente maduro para remunerar integralmente o parceiro privado. Justen Filho (2005), por sua vez, assinala que a repartição de riscos é o elemento mais delicado da estruturação de uma PPP, sendo fundamental que o contrato especifique com clareza quais riscos são alocados ao parceiro público e quais ao parceiro privado.
No modelo REURB-Verde, a alocação de riscos deve considerar, no mínimo: o risco de inadimplência ambiental dos beneficiários (não cumprimento do PRSA após a titulação), o risco de variação nos preços dos créditos de carbono, o risco de não certificação dos projetos pelos padrões VERRA e/ou ART TREES, e o risco regulatório associado à consolidação do SBCE. A partilha equilibrada desses riscos é condição sine qua non para a viabilidade da PPP.
3 ESTRUTURA OPERACIONAL DO MODELO REURB-VERDE
3.1 Visão Geral e Atores Envolvidos
O modelo REURB-Verde envolve, em sua configuração mais completa, quatro categorias de atores: (i) o Poder Público Municipal, responsável pela instauração e condução do procedimento de REURB e pela supervisão do PRSA; (ii) os beneficiários da regularização, que na qualidade de provedores de serviços ambientais assumem as obrigações do PRSA em troca da titulação; (iii) o parceiro privado, que estrutura o financiamento da recuperação ambiental, opera o sistema de MRV e comercializa os créditos de carbono gerados; e (iv) o verificador independente, que certifica os créditos junto aos padrões VERRA e ART TREES e valida a conformidade dos projetos com os requisitos do SBCE.
A plataforma USECO₂/Ravel ocupa, nessa arquitetura, um papel transversal de integração tecnológica. Como sistema de MRV, a plataforma realiza o monitoramento contínuo das coberturas vegetais por meio de sensoriamento remoto, processa os dados de campo coletados pelos beneficiários e pelos técnicos do parceiro privado, e gera os relatórios de conformidade exigidos pelos padrões internacionais de certificação. A compatibilidade da plataforma com os requisitos metodológicos da VERRA (especialmente com a metodologia VM0007 para REDD+) e do ART TREES (Architecture for REDD+ Transactions) é atributo técnico fundamental para assegurar a elegibilidade dos projetos nos mercados internacionais de carbono.
3.2 Cronograma Padrão de Implementação
O cronograma padrão USECO₂ para projetos REURB-Verde está organizado em fases sobrepostas que, em conjunto, abrangem um período de 24 meses a partir do marco zero (T0), correspondente à assinatura do contrato de PPP ou do instrumento equivalente de parceria.
A primeira fase, compreendida entre T0 e T3, é dedicada à governança institucional. Nesse período, realiza-se a constituição dos arranjos institucionais necessários à operação do modelo: a formalização da parceria entre o Município e o parceiro privado, a definição dos beneficiários elegíveis, a elaboração e aprovação do PRSA coletivo, a capacitação das equipes técnicas municipais e a implementação dos sistemas de gestão de informações. É também nessa fase que se realiza o diagnóstico socioambiental das áreas objeto de regularização, identificando os passivos ambientais a serem endereçados pelo PRSA e mapeando os ativos ambientais existentes que possam ser contabilizados nos inventários de carbono.
A segunda fase, entre T3 e T8, é dedicada à georreferenciação e ao registro fundiário. Nessa etapa, as equipes técnicas realizam o levantamento topográfico e o georreferenciamento das unidades imobiliárias, elaboram as plantas e os memoriais descritivos, promovem o registro dos títulos no Cartório de Registro de Imóveis e entregam os títulos de domínio aos beneficiários. O registro fundiário não extingue as obrigações do PRSA; ao contrário, o título é entregue com a condição resolutiva de cumprimento das obrigações ambientais, cujo monitoramento se estende até T24 e, em muitos casos, por prazos superiores a esse.
A terceira fase, que se inicia em T6 e se estende até T14, é dedicada à elaboração do inventário de carbono. Trata-se da fase mais técnica do processo, na qual os especialistas em carbono, apoiados pela plataforma USECO₂/Ravel, realizam a quantificação das emissões evitadas e das remoções geradas pelo PRSA, aplicando as metodologias de contabilização de carbono reconhecidas pela VERRA e pelo ART TREES. O inventário inclui a definição da linha de base (cenário contrafactual sem o PRSA), a estimativa das remoções adicionais geradas pelo projeto, a quantificação das emissões de implementação (leakage) e o cálculo do buffer de incerteza, conforme exigido pelos padrões de certificação.
A quarta fase, entre T12 e T18, é dedicada à submissão e validação do projeto junto à VERRA. Nesse período, o projeto é submetido à auditoria de um verificador independente acreditado pela VERRA, que analisa a documentação do projeto, visita as áreas de intervenção e emite o relatório de validação. Concluída a validação, o projeto pode emitir seus primeiros VCUs (Verified Carbon Units), que representam a quantificação verificada das remoções de carbono geradas pelo PRSA.
A quinta e última fase padrão, entre T18 e T24, corresponde à emissão dos primeiros VCUs e à sua disponibilização para comercialização no mercado voluntário de carbono ou, após a plena regulamentação do SBCE, para conversão em RVEs. Os recursos provenientes da venda dos créditos são distribuídos conforme a estrutura contratual da PPP: parte remunera o parceiro privado pelos custos de implementação do PRSA e de operação do sistema de MRV; parte é distribuída aos beneficiários da regularização como pagamento pelos serviços ambientais prestados; e parte é revertida ao Município a título de royalties ambientais, na forma prevista na Lei nº 14.119/2021.
3.3 O Programa de Regularização Socioambiental (PRSA)
O PRSA é o instrumento jurídico-operacional que vincula a regularização fundiária às obrigações ambientais. Em sua estrutura básica, o PRSA define: (i) as áreas de preservação permanente (APPs) e reservas legais que devem ser delimitadas, averbadas e conservadas dentro ou no entorno da área regularizada; (ii) as metas de restauração florestal, expressas em hectares e em indicadores de cobertura vegetal a serem atingidos em determinados prazos; (iii) as práticas de manejo sustentável admitidas na área, incluindo agrofloresta, sistemas silvipastoris e cultivos de baixo carbono; (iv) as obrigações de reporte periódico ao sistema de MRV; e (v) as consequências do descumprimento, que podem incluir a suspensão temporária ou definitiva do título de domínio, conforme a gravidade da infração.
A constitucionalidade do PRSA enquanto condição de regularização repousa, como já destacado, no artigo 182 da Constituição Federal para as áreas urbanas e no artigo 186 para as áreas rurais. Nos dois casos, a Constituição legitima que o legislador e o Poder Público municipal ou estadual imponham ao proprietário o cumprimento de obrigações ambientais como expressão da função social da propriedade. O PRSA, nessa leitura, não é sanção pelo desalinhamento ambiental passado, mas sim compromisso de alinhamento ambiental futuro como condição do reconhecimento pleno do direito de propriedade.
4 INTEGRAÇÃO COM A POLÍTICA NACIONAL DE PSA
4.1 Convergências Normativas e Instrumentais
A integração entre o modelo REURB-Verde e a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA) não é meramente incidental: ela é estrutural. As duas políticas compartilham o pressuposto de que a preservação ambiental deve ser economicamente recompensada e que os mercados, quando adequadamente regulados, podem ser instrumentos eficazes de provisão de bens públicos ambientais. Sachs (1986) havia antecipado essa convergência ao formular o conceito de ecodesenvolvimento, segundo o qual o crescimento econômico e a preservação ambiental não são objetivos necessariamente conflitantes, mas podem ser mutuamente reforçadores quando inseridos em arranjos institucionais adequados.
A PNPSA estabelece, em seus artigos 7º e 8º, que os pagamentos por serviços ambientais devem ser destinados preferencialmente às populações de baixa renda que habitam áreas de relevância ambiental, incluindo comunidades ribeirinhas, assentamentos rurais e populações periurbanas. Essa diretriz de equidade coincide com o perfil dos beneficiários da REURB-S, o que coloca o modelo REURB-Verde em posição de alinhar dois objetivos de políticas públicas distintos — regularização fundiária e pagamento por serviços ambientais — em um único arranjo institucional e financeiro.
Wunder (2005), em sua análise seminal dos programas de PSA, identifica cinco critérios de elegibilidade que um pagamento deve satisfazer para ser considerado genuíno: deve ser voluntário, deve envolver serviços ambientais bem definidos, deve envolver pelo menos um comprador, deve envolver pelo menos um provedor e deve ser condicional ao provimento efetivo dos serviços. O modelo REURB-Verde, quando bem estruturado, satisfaz todos esses critérios: a adesão ao PRSA, embora vinculada ao benefício da regularização, preserva o caráter voluntário na medida em que o beneficiário tem a opção de não aderir ao PRSA e buscar outras vias de regularização; os serviços ambientais são definidos com precisão pelo inventário de carbono e pelo sistema de MRV; os compradores de créditos de carbono são os pagadores; os beneficiários da regularização são os provedores; e a condicionalidade é assegurada pelo sistema de MRV e pela cláusula resolutiva do título.
4.2 Adicionalidade e Permanência nos Projetos REURB-Verde
Dois conceitos centrais da metodologia de créditos de carbono merecem atenção especial no contexto da REURB-Verde: adicionalidade e permanência.
A adicionalidade é o requisito de que as remoções de carbono geradas pelo projeto sejam adicionais às que ocorreriam na ausência da intervenção (cenário de referência ou linha de base). Em projetos de REURB-Verde, a demonstração de adicionalidade pode ser facilitada pela evidência de que a informalidade fundiária, em seu estado anterior à regularização, estaria associada ao desmatamento ou à degradação ambiental progressiva. A lógica subjacente é a seguinte: sem o PRSA e sem a titulação condicionada a obrigações ambientais, a área continuaria sua trajetória de degradação; com o PRSA, essa trajetória é revertida e as remoções adicionais são mensuráveis e verificáveis.
A permanência, por sua vez, diz respeito à durabilidade das remoções de carbono ao longo do tempo. Projetos florestais enfrentam riscos de reversão associados a incêndios, pragas, secas e, no caso dos projetos REURB-Verde, ao eventual descumprimento do PRSA pelos beneficiários. Para mitigar o risco de reversão, as metodologias VERRA exigem a constituição de um buffer pool — uma reserva de créditos que não é disponibilizada para venda e serve como garantia para cobrir eventuais reversões. O ART TREES adota mecanismo similar.
No contexto do modelo REURB-Verde, a permanência é reforçada pela existência da cláusula resolutiva inscrita no título fundiário: o beneficiário que descumpre o PRSA arrisca perder o título, o que cria um incentivo poderoso para o cumprimento das obrigações ambientais. Essa estrutura de incentivos é mais robusta do que a encontrada em projetos de PSA convencionais, nos quais o único incentivo ao cumprimento é a perda dos pagamentos futuros.
4.3 O Papel da Plataforma USECO₂/Ravel como Sistema de MRV
A plataforma USECO₂/Ravel desempenha função estratégica na integração entre o modelo REURB-Verde e a PNPSA. O sistema de MRV é o elo que conecta as obrigações físicas do PRSA — plantio, conservação, manejo — aos ativos financeiros negociáveis no mercado de carbono. Sem um sistema de MRV robusto, rastreável e auditável, os créditos gerados pelo PRSA não teriam valor nos mercados voluntário e regulado, pois não poderiam ser verificados por auditores independentes.
A compatibilidade da plataforma com as metodologias VERRA (especialmente a VM0007 para REDD+) e com o padrão ART TREES é atributo que confere ao modelo REURB-Verde acesso aos mercados internacionais mais exigentes. O ART TREES, especificamente, foi desenvolvido para quantificar as remoções de carbono em escala jurisdicional, o que o torna particularmente adequado para projetos de REURB-Verde que abranjam territórios inteiros de Municípios ou regiões metropolitanas.
Costanza et al. (1997), em sua influente estimativa do valor dos serviços ecossistêmicos globais, demonstraram que os serviços prestados pela vegetação — regulação climática, purificação da água, controle de erosão, polinização — têm valor econômico muitas vezes superior ao do produto interno bruto gerado pelas atividades humanas nas mesmas áreas. Embora os métodos de valoração tenham evoluído desde então, o estudo de Costanza et al. consolidou o argumento teórico de que os mercados que remuneram serviços ambientais, quando bem calibrados, são instrumentos de alocação eficiente de recursos e não apenas de redistribuição de renda.
O IPCC, em seu Relatório de Síntese de 2023, reafirmou a urgência de se escalar as soluções baseadas na natureza como mecanismo de mitigação da crise climática, ressaltando que a restauração florestal e o manejo sustentável de ecossistemas representam algumas das opções de menor custo por tonelada de carbono removida. O modelo REURB-Verde alinha-se diretamente a essa orientação ao transformar a recuperação ambiental em condição de regularização fundiária, mobilizando, assim, um vetor poderoso de promoção das soluções baseadas na natureza em escala.
O IPAM (2020) aponta que o REDD+ (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal) tem sido o principal mecanismo de financiamento das soluções baseadas na natureza no Brasil, mas que sua implementação tem enfrentado desafios relacionados à insegurança fundiária nas áreas florestais. O modelo REURB-Verde endereça diretamente esse desafio ao vincular a segurança jurídica da titulação às obrigações de conservação e restauração florestal.
5 RISCOS E RECOMENDAÇÕES
5.1 Risco Regulatório: Consolidação do SBCE
O principal risco regulatório do modelo REURB-Verde no curto prazo é a incerteza associada à regulamentação do SBCE. A Lei nº 15.042/2024, ao criar o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões, estabeleceu o arcabouço legal do mercado regulado de carbono, mas deixou para os decretos regulamentadores a definição de aspectos críticos: os setores obrigados, os limiares de emissão, as regras de elegibilidade de projetos de remoção, os procedimentos de verificação dos RVEs e as regras de conversão entre créditos do mercado voluntário e o SBCE.
Enquanto esses decretos não forem editados, a modelagem financeira dos projetos REURB-Verde que contam com receitas provenientes do SBCE estará sujeita a significativo grau de incerteza. Parceiros privados avessos ao risco poderão hesitar em assumir os custos de implementação do PRSA sem clareza sobre o valor futuro dos RVEs. Municípios, por sua vez, podem relutá em contratar PPPs cujas projeções financeiras dependam de um mercado ainda em formação.
A recomendação para mitigação desse risco é a adoção de uma estratégia dual: no curto prazo, estruturar os projetos REURB-Verde com fundamento primário no mercado voluntário de carbono, utilizando os padrões VERRA e ART TREES como base de certificação, e incorporar uma cláusula de migração para o SBCE quando os decretos regulamentadores estiverem editados. Essa estratégia reduz a exposição ao risco regulatório imediato sem abrir mão do potencial de valorização decorrente da plena implementação do SBCE.
Pinheiro et al. (2022) observam que o mercado voluntário de carbono brasileiro já demonstrou resiliência e capacidade de absorção de projetos de alta qualidade, o que confere viabilidade a essa estratégia de curto prazo. Segundo os autores, projetos certificados pela VERRA negociaram créditos em faixas de preço significativamente superiores à média global de projetos não certificados, o que sugere que a qualidade de certificação é prêmio valorizado pelo mercado.
5.2 Risco Operacional: Capacidade de MRV em Municípios Pequenos
O segundo risco relevante é de natureza operacional: a capacidade de monitorar e auditar o cumprimento do PRSA em Municípios com estrutura administrativa reduzida. O Brasil possui mais de 5.500 municípios, a grande maioria deles com menos de 20.000 habitantes e estruturas técnicas e financeiras limitadas. A implementação do modelo REURB-Verde em municípios de pequeno porte exige a presença de profissionais especializados em georreferenciamento, inventário de carbono, silvicultura e direito ambiental, qualificações raramente disponíveis no quadro permanente de pequenos municípios.
A recomendação para esse risco é a regionalização da implementação do modelo, com a criação de consórcios intermunicipais que compartilhem as estruturas técnicas de MRV e as equipes de auditoria ambiental. O parágrafo único do artigo 9º da Lei nº 14.119/2021 já prevê que consórcios públicos podem atuar como pagadores de serviços ambientais, o que legitima juridicamente essa solução de governança compartilhada. O parceiro privado, por sua vez, pode assumir o papel de operador técnico do sistema de MRV para um conjunto de municípios integrantes do consórcio, diluindo os custos fixos de operação da plataforma USECO₂/Ravel entre uma base mais ampla de projetos.
5.3 Risco Jurídico: Constitucionalidade das Condicionantes Ambientais
Um terceiro risco, mais sutil, diz respeito à eventual contestação judicial da constitucionalidade das condicionantes ambientais impostas como condição de regularização. Embora o presente artigo demonstre que essas condicionantes encontram fundamento nos artigos 182 e 186 da Constituição Federal, não se pode descartar que beneficiários de regularização, especialmente na REURB-E, venham a contestar judicialmente a exigência do PRSA, argumentando violação ao direito de propriedade ou ao princípio da igualdade.
A recomendação para mitigação desse risco é a elaboração cuidadosa dos instrumentos jurídicos de implementação do PRSA, com especial atenção a: (i) a proporcionalidade das obrigações ambientais em relação ao benefício da regularização; (ii) a clareza na definição das metas e dos indicadores de cumprimento do PRSA; (iii) a previsão de mecanismos de mediação e conciliação para resolução de conflitos relativos ao cumprimento do PRSA; e (iv) a inclusão de cláusulas de revisão que permitam a adaptação das obrigações às circunstâncias específicas de cada beneficiário.
Di Pietro (2019) enfatiza que a Administração Pública, ao impor condicionantes à concessão de benefícios, deve sempre respeitar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, demonstrando que a condição exigida guarda nexo de causalidade com o objetivo da política pública e que o ônus imposto não é excessivo em relação ao benefício concedido. No modelo REURB-Verde, esse nexo é especialmente evidente: a concessão do título de domínio confere ao beneficiário um valor patrimonial significativo, e as obrigações ambientais do PRSA são o preço pelo qual a coletividade reconhece esse valor, exigindo em troca a preservação dos ativos ambientais que beneficiam a toda a sociedade.
5.4 Risco de Mercado: Volatilidade dos Preços de Carbono
Os mercados de créditos de carbono, tanto voluntários quanto regulados, estão sujeitos a flutuações de preços que podem comprometer a viabilidade financeira dos projetos de longo prazo. A experiência de mercados europeus de carbono (EU ETS) demonstra que os preços podem variar de forma abrupta em resposta a fatores regulatórios, econômicos e geopolíticos, o que impõe desafios à modelagem financeira de projetos com horizontes de 20 a 30 anos.
A recomendação para mitigação desse risco é a diversificação dos instrumentos de receita dos projetos REURB-Verde, de modo a não depender exclusivamente dos preços de carbono. Entre as possibilidades de diversificação estão: (i) a incorporação de pagamentos diretos por PSA financiados por fundos municipais ou estaduais, independentes do mercado de carbono; (ii) a geração de créditos hídricos e de biodiversidade, que podem ser comercializados em mercados específicos para esses ativos; (iii) a produção sustentável de madeira, sementes florestais e não-madeireiros que geram receita complementar; e (iv) o acesso a linhas de crédito climático de organismos multilaterais, como o Fundo Verde para o Clima (GCF) e o Fundo Amazônia.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O modelo REURB-Verde representa um avanço qualitativo na forma de pensar e implementar a regularização fundiária no Brasil. Ao vincular a concessão do título de domínio ao cumprimento de obrigações ambientais estruturadas em um PRSA, o modelo transforma um instrumento de política fundiária convencional em um vetor de transformação socioambiental, alinhando o interesse individual dos beneficiários ao interesse coletivo da conservação e recuperação dos ecossistemas.
A solidez do arcabouço normativo que sustenta o modelo é um de seus maiores atributos. A Lei nº 13.465/2017 fornece o instrumento procedimental da regularização fundiária; a Lei nº 14.119/2021 legitima a remuneração dos serviços ambientais prestados pelos beneficiários; a Lei nº 15.042/2024 cria o mercado regulado que assegura a monetização dos créditos de carbono; e a Lei nº 11.079/2004 oferece o mecanismo de parceria público-privada que viabiliza o financiamento privado da recuperação ambiental. O embasamento constitucional nos artigos 182 e 186 da Constituição Federal de 1988 confere ao modelo legitimidade formal e substancial para resistir a questionamentos jurídicos.
Os riscos identificados — regulatório, operacional, jurídico e de mercado — são reais e não devem ser minimizados. A implementação prudente do modelo exige que os gestores públicos e os parceiros privados adotem estratégias explícitas de mitigação para cada um desses riscos, conforme recomendado na seção 5. A adoção de uma estratégia dual de curto e longo prazo, centrada primeiramente no mercado voluntário de carbono e gradualmente migrada para o SBCE, é a abordagem mais adequada ao estágio atual de maturidade regulatória do mercado brasileiro de carbono.
A plataforma USECO₂/Ravel constitui elemento habilitador fundamental para a escalabilidade do modelo. A disponibilidade de um sistema de MRV compatível com os padrões VERRA e ART TREES, com a capacidade de processar dados de georreferenciamento em escala municipal, é o que diferencia o modelo REURB-Verde de experiências anteriores de vinculação entre regularização fundiária e obrigações ambientais, que frequentemente naufragaram pela ausência de mecanismos confiáveis de monitoramento e verificação.
O cronograma padrão de 24 meses, desdobrado nas cinco fases de governança, georreferenciamento, inventário, verificação e emissão de créditos, demonstra que o modelo é operacionalmente exequível dentro de um horizonte temporal compatível com os mandatos da gestão pública municipal. A possibilidade de emitir os primeiros VCUs entre T18 e T24 significa que, em dois anos a partir da assinatura da PPP, os projetos já podem começar a gerar as receitas que remuneram o parceiro privado, pagam os beneficiários e recompõem os cofres municipais por meio dos royalties ambientais.
Em perspectiva mais ampla, o modelo REURB-Verde ilustra o potencial de soluções institucionais que articulam múltiplos instrumentos de política pública para abordar problemas complexos e multidimensionais. A questão fundiária, a crise climática, a perda de biodiversidade e a pobreza urbana e rural não são problemas isolados, mas manifestações interconectadas de um mesmo déficit de governança territorial. Modelos como a REURB-Verde, ao entrelaçar a segurança jurídica da titulação com a responsabilidade ambiental e a remuneração pelos serviços ecossistêmicos, apontam para uma forma mais integrada, eficiente e justa de gerir o território brasileiro.
A disseminação do modelo exige, no entanto, esforço coordenado de capacitação institucional, produção de conhecimento e advocacy regulatório. O presente artigo pretende contribuir para esse esforço ao sistematizar o marco legal e a estrutura operacional do modelo, fornecendo aos gestores públicos, operadores jurídicos, investidores e acadêmicos um mapa analítico que facilite a tomada de decisões informadas sobre a viabilidade e a forma de implementação da REURB-Verde.
REFERÊNCIAS
ART TREES. Architecture for REDD+ Transactions — The TREES Standard. Washington: ART, 2021.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública. Diário Oficial da União, Brasília, 31 dez. 2004.
BRASIL. Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal. Diário Oficial da União, Brasília, 12 jul. 2017.
BRASIL. Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018. Institui as normas gerais e os procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana e estabelece os procedimentos para a avaliação e aprovação dos arranjos institucionais locais. Diário Oficial da União, Brasília, 16 mar. 2018.
BRASIL. Lei nº 14.119, de 13 de janeiro de 2021. Institui a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais. Diário Oficial da União, Brasília, 14 jan. 2021.
BRASIL. Lei nº 15.042, de 11 de dezembro de 2024. Institui o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE). Diário Oficial da União, Brasília, 12 dez. 2024.
COSTANZA, Robert et al. The value of the world's ecosystem services and natural capital. Nature, v. 387, p. 253-260, 1997.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2019.
IPAM — Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia. REDD+ no Brasil: situação atual e perspectivas. Brasília: IPAM, 2020.
IPCC. Climate Change 2023: Synthesis Report. Geneva: IPCC, 2023.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de PPP. São Paulo: Dialética, 2005.
MMA — Ministério do Meio Ambiente. Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC). Brasília: MMA, 2009.
PINHEIRO, Maurício et al. Mercado voluntário de carbono: fundamentos, regulação e perspectivas no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2022.
SACHS, Ignacy. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. São Paulo: Vértice, 1986.
VERRA. VM0007 REDD+ Methodology Framework. Washington: Verra, 2021.
WUNDER, Sven. Payments for environmental services: some nuts and bolts. Bogor: CIFOR, 2005. (CIFOR Occasional Paper, 42).