PEPSA-PB e PEC 33/2023: marcos estaduais e constitucionais para PSA no bioma Caatinga

RESUMO

O presente artigo analisa os marcos normativos estadual e constitucional para o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) no bioma Caatinga, com ênfase na Política Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais da Paraíba (PEPSA-PB, Lei Estadual nº 10.165/2013) e na Proposta de Emenda Constitucional nº 33/2023, que propõe a inclusão dos serviços ambientais no artigo 225 da Constituição Federal de 1988. A partir de revisão normativa sistematizada e da análise da complementaridade entre PEPSA-PB, Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA, Lei nº 14.119/2021) e PEC 33/2023, demonstra-se que a Caatinga — único bioma brasileiro integralmente inserido no território nacional e o menos protegido do país, com menos de 9% de sua área em unidades de conservação — detém potencial expressivo de geração de PSA ainda subutilizado por lacunas regulatórias e insuficiência de mecanismos de financiamento. Propõe-se a USECO₂ como plataforma técnica de operacionalização da PEPSA-PB, capaz de integrar PSA, créditos de carbono e créditos de biodiversidade em modelo de receita combinada para os guardiões da Caatinga. Precedentes internacionais de Costa Rica, México e Equador fundamentam a viabilidade do arranjo proposto.

Palavras-chave: Pagamento por serviços ambientais. PEPSA-PB. PEC 33/2023. Caatinga. Direito ambiental constitucional.

ABSTRACT

This article analyzes the state and constitutional normative frameworks for Payment for Environmental Services (PES) in the Caatinga biome, with emphasis on the Paraíba State Policy for Payment for Environmental Services (PEPSA-PB, State Law No. 10,165/2013) and Constitutional Amendment Proposal No. 33/2023, which proposes the inclusion of environmental services in Article 225 of the Federal Constitution. Through a systematized normative review and analysis of the complementarity between PEPSA-PB, the National Policy for Payment for Environmental Services (PNPSA, Law No. 14,119/2021) and PEC 33/2023, it is demonstrated that the Caatinga — the only Brazilian biome entirely within national territory and the least protected in the country, with less than 9% of its area in conservation units — holds significant potential for PES generation still underutilized due to regulatory gaps and insufficient financing mechanisms. USECO₂ is proposed as a technical platform to operationalize PEPSA-PB, capable of integrating PES, carbon credits and biodiversity credits in a combined revenue model for Caatinga guardians. International precedents from Costa Rica, Mexico and Ecuador support the viability of the proposed arrangement.

Keywords: Payment for environmental services. PEPSA-PB. PEC 33/2023. Caatinga. Constitutional environmental law.

1 INTRODUÇÃO

A Caatinga ocupa posição singular entre os biomas brasileiros: é o único integralmente inserido no território nacional, estendendo-se por aproximadamente 844.453 km² distribuídos nos estados do Ceará, Piauí, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia e na porção setentrional de Minas Gerais (MMA, 2022). Apesar de sua relevância ecológica, histórica e cultural, a Caatinga permanece o bioma brasileiro com menor percentual de área legalmente protegida: menos de 9% de seu território encontra-se em unidades de conservação, contra 27% da Amazônia e 23% da Mata Atlântica (ISA, 2023). Ao mesmo tempo, 42,6% de sua cobertura original já foi convertida para outros usos, comprometendo a capacidade de provisão de serviços ecossistêmicos essenciais para a sobrevivência de aproximadamente 27 milhões de pessoas que habitam o Semiárido brasileiro (IBGE, 2022; EMBRAPA, 2024).

Neste contexto de pressão antrópica crescente e subrepresentação nas políticas de conservação, o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) emerge como instrumento capaz de reverter as trajetórias de degradação mediante a criação de incentivos econômicos positivos para os guardiões do bioma. A Paraíba, pioneira nesta agenda, promulgou em 2013 a Lei Estadual nº 10.165, que instituiu o Programa Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais (PEPSA-PB), estabelecendo as categorias de serviços passíveis de remuneração, os critérios de elegibilidade dos provedores, as modalidades de pagamento e o Fundo Estadual de PSA (FEPSA) como mecanismo de financiamento (PARAÍBA, 2013). Transcorrida mais de uma década de sua promulgação, o PEPSA-PB ainda carece de regulamentação executiva plena, e o FEPSA não se encontra operacionalmente ativo, revelando uma distância significativa entre o avanço normativo e a efetividade da política.

No plano federal, a Lei nº 14.119, de 13 de janeiro de 2021, instituiu a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA), conferindo arcabouço jurídico nacional ao instrumento e estabelecendo diretrizes para sua implementação pelos entes federativos. A convergência entre a lei federal e a norma estadual paraibana cria oportunidade para articulação intergovernamental que potencializa o alcance de ambas. Mais recentemente, a Proposta de Emenda Constitucional nº 33/2023, em tramitação no Congresso Nacional, propõe incluir no artigo 225 da Constituição Federal de 1988 a obrigação de o poder público criar e manter programas de pagamento por serviços ambientais, atribuindo dimensão constitucional ao instrumento e garantindo previsão obrigatória de recursos federais para sua operacionalização (BRASIL, 2023b).

A aprovação da PEC 33/2023 representaria salto qualitativo na proteção da Caatinga, ao conferir segurança jurídica de nível constitucional aos contratos de PSA de longo prazo, criar obrigação vinculante para a União e os estados de alocar recursos para programas de remuneração de serviços ambientais e superar as limitações decorrentes da instabilidade orçamentária que historicamente afetam políticas ambientais fundadas exclusivamente em lei ordinária.

O presente artigo tem como objetivo geral analisar os marcos normativos estadual e constitucional para PSA no bioma Caatinga, com ênfase na PEPSA-PB e na PEC 33/2023, e propor a USECO₂ como plataforma técnica para a operacionalização desses instrumentos. Especificamente, busca-se: (i) examinar a estrutura normativa da PEPSA-PB e sua relação com a PNPSA; (ii) analisar as inovações propostas pela PEC 33/2023 e suas implicações jurídicas; (iii) caracterizar o bioma Caatinga quanto às lacunas de proteção e ao potencial de PSA; (iv) propor modelo operacional integrado de PSA, créditos de carbono e créditos de biodiversidade para os guardiões da Caatinga; e (v) sistematizar precedentes internacionais relevantes que fundamentam a viabilidade do modelo proposto.

2 FUNDAMENTAÇÃO

2.1 PSA no Direito Brasileiro: da Fragmentação à Sistematização

O Pagamento por Serviços Ambientais como instrumento de política pública foi incorporado de maneira gradual e fragmentada ao ordenamento jurídico brasileiro. Durante quase duas décadas, o instrumento foi adotado por iniciativas estaduais — Espírito Santo, São Paulo, Paraíba, Minas Gerais, Amazonas — sem que existisse um marco nacional unificador que definisse conceitos, modalidades, critérios e mecanismos de financiamento de forma sistemática (GUEDES; SEEHUSEN, 2011).

Esta lacuna foi superada com a promulgação da Lei nº 14.119, de 13 de janeiro de 2021, que instituiu a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA). O artigo 2º, inciso II, define pagamento por serviços ambientais como a transação voluntária por meio da qual um pagador de serviços ambientais transfere a um provedor de serviços ambientais recursos financeiros ou outra forma de remuneração em razão da adoção de ações de conservação, recuperação ou manejo sustentável de ecossistemas capazes de gerar serviços ambientais previamente definidos e certificados (BRASIL, 2021a). A definição incorpora três elementos essenciais identificados pela literatura: condicionalidade (a remuneração depende da provisão verificável do serviço), adicionalidade (o serviço não seria prestado na ausência do pagamento) e voluntariedade (participação não compulsória das partes).

O artigo 4º da PNPSA elenca os serviços ambientais passíveis de remuneração, abrangendo: manutenção, recuperação ou melhoria de mananciais de água; manutenção ou recuperação do carbono armazenado em florestas; conservação da biodiversidade; conservação da beleza cênica; proteção e recuperação de áreas degradadas; e valorização do conhecimento tradicional ecossistêmico. Esta tipologia, ampliada e detalhada em relação às categorias de serviços ecossistêmicos da Avaliação Ecossistêmica do Milênio (MEA, 2005), oferece base para a remuneração de múltiplos serviços gerados pela Caatinga preservada.

A legislação nacional prevê ainda o Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (CNPSA), instrumento de registro, monitoramento e publicidade dos programas e projetos de PSA em operação no país, cuja criação e gestão incumbe ao Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (BRASIL, 2021a, art. 17). A integração do CNPSA com o Cadastro Ambiental Rural (CAR) e o Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF) é condição para a rastreabilidade dos contratos de PSA e a confiabilidade dos sistemas de Monitoramento, Relato e Verificação (MRV).

2.2 PEPSA-PB: Análise Normativa

A Lei Estadual da Paraíba nº 10.165, de 25 de novembro de 2013, instituiu o Programa Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais (PEPSA-PB), configurando a Paraíba como um dos primeiros estados nordestinos a estabelecer política estadual estruturada de PSA. A lei organiza-se em cinco eixos principais: categorias de serviços, beneficiários elegíveis, modalidades de pagamento, estrutura de financiamento e governança (PARAÍBA, 2013).

Categorias de serviços. O artigo 3º da PEPSA-PB define como serviços ambientais passíveis de remuneração: (i) serviços hídricos, incluindo conservação de mananciais, recarga de aquíferos, regularização da vazão e melhoria da qualidade da água; (ii) sequestro e estoque de carbono; (iii) conservação da biodiversidade e de recursos genéticos; (iv) conservação da beleza cênica e do patrimônio natural e cultural; e (v) conservação e recuperação de solos degradados (PARAÍBA, 2013, art. 3º). A tipologia é consistente com as categorias da PNPSA, promulgada oito anos depois, evidenciando o caráter pioneiro da norma estadual.

Beneficiários elegíveis. O artigo 5º estabelece como potenciais beneficiários: proprietários rurais, posseiros e arrendatários; comunidades tradicionais, quilombolas e extrativistas; povos indígenas; e municípios com áreas de interesse para a produção de serviços ambientais. A inclusão expressa de comunidades tradicionais e povos indígenas representa avanço significativo, pois reconhece o papel histórico desses grupos na conservação do bioma e possibilita sua inclusão como provedores formais de serviços ambientais, desde que satisfeitos os requisitos de identificação e demarcação das áreas.

Modalidades de pagamento. Diferentemente de políticas de PSA que restringem a remuneração ao pagamento monetário direto, o artigo 8º da PEPSA-PB admite cinco modalidades: (i) pagamento financeiro direto; (ii) crédito fiscal; (iii) prestação de serviços; (iv) acesso prioritário a linhas de crédito oficiais; e (v) assistência técnica. Esta flexibilidade é relevante para territórios com baixa capacidade de absorção de renda monetária, onde a prestação de serviços — como assistência técnica agropecuária, infraestrutura hídrica ou capacitação — pode ser mais efetiva do que o pagamento em dinheiro.

Estrutura de financiamento. O artigo 10º institui o Fundo Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais (FEPSA), com previsão de receitas provenientes de: dotações orçamentárias estaduais; recursos oriundos de compensação ambiental prevista na Lei nº 9.985/2000 (SNUC); repasse do ICMS Ecológico; doações nacionais e internacionais; e contribuições do setor privado (PARAÍBA, 2013, art. 11). A diversificação das fontes de receita visa reduzir a dependência orçamentária do FEPSA e garantir fluxo de financiamento mais estável ao longo do tempo.

Lacunas regulatórias. Decorridos mais de doze anos da promulgação da PEPSA-PB, o FEPSA ainda não se encontra operacionalmente ativo. O decreto de regulamentação, que deveria detalhar os procedimentos de habilitação de provedores, os critérios de valoração dos serviços, os requisitos de MRV e os mecanismos de controle e auditoria, não foi editado. Esta omissão regulatória é o principal obstáculo à implementação efetiva da política, pois sem norma infralegal que discipline a execução, os potenciais beneficiários não dispõem de procedimento administrativo para formalizar contratos de PSA com o estado.

A ausência de regulamentação também compromete a capacidade institucional dos municípios paraibanos de desenvolver programas locais complementares à PEPSA-PB, uma vez que a referência normativa estadual é insuficiente para orientar a elaboração de editais, contratos e sistemas de monitoramento em âmbito municipal. Esta lacuna representa ao mesmo tempo um desafio e uma oportunidade: a regulamentação da PEPSA-PB, desde que elaborada com participação multiator e integração com os sistemas nacionais, pode reposicionar a Paraíba como referência nacional em PSA para biomas semiáridos.

2.3 PEC 33/2023: Dimensão Constitucional

A Proposta de Emenda Constitucional nº 33/2023, apresentada ao Senado Federal, propõe a inclusão de dispositivo no artigo 225 da Constituição Federal de 1988 que consagra expressamente o PSA como instrumento de política ambiental de status constitucional. Na redação proposta, o artigo 225 passaria a prever que "o Estado criará e manterá programas de pagamento por serviços ambientais, asseguradas dotações orçamentárias permanentes para sua execução" (BRASIL, 2023b).

A dimensão constitucional do PSA produz efeitos jurídicos relevantes em múltiplos planos. No plano da hierarquia normativa, a elevação do PSA à condição de exigência constitucional vincula a ação do Poder Executivo e do Poder Legislativo em todos os níveis federativos, impedindo que mudanças de governo resultem na descontinuidade de programas existentes ou na supressão de dotações orçamentárias. No plano do controle de constitucionalidade, a omissão do Estado em criar ou manter programas de PSA passaria a configurar inconstitucionalidade por omissão, passível de mandado de injunção ou ação direta de inconstitucionalidade por omissão perante o Supremo Tribunal Federal.

No plano dos contratos de PSA, a segurança jurídica constitucional é decisiva para viabilizar contratos de longo prazo — o mínimo de 5 anos previsto tanto na PNPSA quanto na PEPSA-PB — pois remove o risco de descontinuidade decorrente de contingenciamentos orçamentários ou alterações legislativas. Investidores privados, fundos de natureza ambiental e organismos internacionais que hoje hesitam em comprometer recursos em contratos de PSA de longa duração no Brasil, em razão da instabilidade institucional, encontrariam em uma norma constitucional o fundamento de previsibilidade necessário para a tomada de decisão de investimento.

No plano orçamentário, a previsão de "dotações orçamentárias permanentes" cria vinculação análoga àquela estabelecida para a saúde e a educação pela Constituição, impondo ao poder público a obrigação de alocar percentual mínimo de recursos para programas de PSA em cada exercício fiscal. A regulamentação desta vinculação — que deverá ser objeto de lei complementar ou lei ordinária federal após a aprovação da PEC — definirá os critérios de distribuição dos recursos entre os entes federativos, o que tornará o FEPSA da Paraíba e fundos análogos instrumentos operacionalmente viáveis.

A PEC 33/2023 também propõe, em alguns de seus dispositivos, a inclusão da Caatinga, do Cerrado e do Pampa no rol dos biomas mencionados expressamente no artigo 225, §4º, da Constituição Federal, equiparando-os à Amazônia, à Mata Atlântica, à Serra do Mar e ao Pantanal como patrimônio nacional sujeito à utilização na forma de lei. Esta inclusão tem implicações práticas importantes: (i) reforça a fundamentação constitucional para políticas específicas de proteção a esses biomas; (ii) fortalece os argumentos jurídicos contra autorizações de desmatamento e conversão de uso do solo; e (iii) sinaliza ao mercado internacional que o Brasil reconhece o valor ecológico desses biomas ao nível constitucional, o que é relevante para a credibilidade de créditos de carbono e biodiversidade gerados em seus territórios.

A aprovação da PEC, contudo, enfrenta o rito de emenda constitucional, que exige aprovação por três quintos dos membros de cada Casa do Congresso Nacional em dois turnos de votação (BRASIL, 1988, art. 60, §2º). O contexto político de 2025-2026, marcado por crescente reconhecimento da urgência climática e de pressão da comunidade internacional para a proteção de biomas brasileiros — especialmente no contexto das metas do Acordo de Paris e do Marco Global de Biodiversidade de Kunming-Montreal —, cria janela de oportunidade para a aprovação da PEC (IPBES, 2022; UNFCCC, 2023).

3 O BIOMA CAATINGA E A LACUNA DE PROTEÇÃO

3.1 Singularidade Ecológica e Ameaças

A Caatinga é o único bioma brasileiro que se encontra integralmente dentro do território nacional, sem extrapolação para países vizinhos (MMA, 2022). Esta singularidade confere ao Brasil responsabilidade exclusiva pela conservação de um bioma que abriga enorme diversidade biológica, incluindo pelo menos 1.512 espécies de plantas vasculares (26% endêmicas), 178 espécies de peixes (57% endêmicos), 49 espécies de anfíbios (50% endêmicos) e 178 espécies de répteis (38% endêmicos) (LEAL et al., 2005). A percepção pública de que a Caatinga é "pobre" em biodiversidade em comparação à Amazônia é equivocada: trata-se de um bioma extraordinariamente adaptado às condições de estresse hídrico, com diversidade funcional elevada e serviços ecossistêmicos insubstituíveis para as populações do Semiárido.

O principal serviço ecossistêmico da Caatinga para as populações humanas é a provisão de recursos hídricos. As formações vegetais nativas regulam os fluxos de água superficial e subterrânea, reduzem a evapotranspiração e contribuem para a recarga de aquíferos em regiões onde a disponibilidade hídrica é fator limitante para a sobrevivência humana e a produção agropecuária. A supressão da vegetação nativa, portanto, não afeta apenas a biodiversidade, mas compromete diretamente a segurança hídrica de milhões de pessoas (SOUZA; ASFORA, 2019).

No plano climático, a Caatinga preservada apresenta capacidade relevante de sequestro e estoque de carbono. Estimativas do Observatório da Caatinga da Embrapa indicam taxa média de captura de 5,2 toneladas de carbono por hectare ao ano em áreas sob manejo sustentável e preservadas, valor que, convertido em CO₂ equivalente pela relação estequiométrica padrão (fator 3,67), corresponde a aproximadamente 19 tCO₂e/ha/ano (EMBRAPA, 2024). Para uma referência, o Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) estima sequestro de 1,0 a 3,0 tCO₂/ha/ano para florestas tropicais sazonalmente secas nas Américas pelo método Tier 1 (IPCC, 2019), o que torna a estimativa da Embrapa conservadora para formações maduras e confirma o piso de elegibilidade para projetos de carbono baseados em remoção.

3.2 A Lacuna de Proteção

Apesar de sua importância ecológica, a Caatinga é o bioma brasileiro com o menor percentual de área protegida. Dados do Instituto Socioambiental apontam que apenas 8,9% da Caatinga encontra-se em unidades de conservação federais, estaduais e municipais, contra 27,3% da Amazônia Legal e 23,5% da Mata Atlântica (ISA, 2023). Dentro deste percentual reduzido, apenas aproximadamente 2,0% encontra-se em unidades de proteção integral, onde o uso direto dos recursos naturais é vedado; o restante está em unidades de uso sustentável, que permitem atividades produtivas compatíveis com a conservação.

A lacuna de proteção tem origem em múltiplos fatores: (i) percepção histórica equivocada de que a Caatinga é um bioma de baixo valor ecológico; (ii) pressão de expansão da agricultura irrigada no Vale do São Francisco e em outras áreas com disponibilidade hídrica; (iii) uso intensivo de lenha como fonte energética doméstica e industrial, especialmente nos setores de cerâmica e cal; (iv) fragmentação fundiária elevada e alta proporção de propriedades sem registro cartorário ou CAR, que dificulta a aplicação de instrumentos de controle ambiental; e (v) baixa capacidade institucional dos órgãos ambientais estaduais para fiscalização em territórios de grande extensão e de difícil acesso (TABARELLI; SILVA, 2003; MMA, 2022).

A não inclusão da Caatinga e do Cerrado no artigo 225, §4º, da Constituição Federal até o momento — ao contrário da Amazônia, da Mata Atlântica, do Pantanal e da Serra do Mar — contribuiu historicamente para a percepção de que estes biomas dispõem de menor proteção jurídica, o que se reflete na alocação de recursos de fiscalização e na jurisprudência administrativa sobre licenciamento e compensação ambiental (SOUZA FILHO, 2021).

3.3 Potencial de PSA na Caatinga Paraibana

Na Paraíba, a Caatinga recobre aproximadamente 87% do território estadual, equivalente a cerca de 47.800 km² (PARAÍBA, 2021). O Programa de Ação Estadual de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAE-PB) identifica que 42,6% da cobertura original de Caatinga no estado foi convertida, restando aproximadamente 27.400 km² de cobertura nativa em diferentes estágios de conservação (PARAÍBA, 2021). Deste total, aproximadamente 60% (16.400 km²) encontra-se em propriedades privadas rurais, o que representa o universo principal de potenciais provedores de PSA.

A estrutura fundiária do campo paraibano é marcada pela heterogeneidade: propriedades menores de 4 módulos fiscais respondem por 78% dos estabelecimentos rurais, mas apenas 21% da área total; propriedades acima de 15 módulos fiscais concentram 5% dos estabelecimentos e 63% da área (IBGE, 2017). Esta concentração fundiária tem implicação direta na escala e no custo de transação dos programas de PSA: enquanto projetos em grandes propriedades têm menor custo de transação por hectare monitorado, os menores provedores — frequentemente os mais vulneráveis economicamente — têm maior custo de acesso aos programas e maior necessidade de suporte técnico para atender aos requisitos de MRV.

A estimativa de potencial de PSA para a Caatinga paraibana, considerando as 16.400 km² (1.640.000 ha) de cobertura nativa em propriedades privadas, a taxa de captura de carbono de 5,2 tC/ha/ano e preço médio de US$ 15 por tonelada de CO₂e no mercado voluntário de carbono, aponta para receita potencial de aproximadamente US$ 455 milhões anuais em créditos de carbono. Adicionando-se receitas de PSA hídrico, PSA de biodiversidade e créditos de biodiversidade (BDUs) em desenvolvimento segundo o Marco de Kunming-Montreal, o potencial combinado supera significativamente este valor (PBAF, 2023; SBTN, 2023).

4 INTEGRAÇÃO PEPSA-PB × PNPSA × USECO₂

4.1 Operacionalização

A USECO₂ propõe atuar como plataforma técnica de operacionalização da PEPSA-PB, conectando os provedores de serviços ambientais — proprietários rurais, comunidades tradicionais, povos indígenas — ao arcabouço jurídico da lei estadual e aos instrumentos de financiamento nacionais e internacionais. A operacionalização demanda resolução de quatro gargalos sequenciais: regularização fundiária, cadastramento ambiental, contratação de PSA e certificação de ativos.

Gargalo 1: Regularização fundiária. A elegibilidade ao PEPSA-PB pressupõe identificação clara do provedor e delimitação georreferenciada da área objeto do contrato de PSA. Propriedades sem matrícula cartorária ou sem CAR ativo no SICAR não atendem às condições mínimas de identificação e rastreabilidade exigidas pelos sistemas de MRV. O REURB-Verde, proposto pelo Programa USECO₂ como modelo de regularização com obrigações ambientais, atua como pré-condição para o ingresso no PSA, transformando a regularização fundiária em porta de entrada para o sistema de remuneração de serviços ecossistêmicos. Esta vinculação cria incentivo positivo para a regularização — que, em condições normais, é percebida pelas comunidades como processo burocrático e oneroso — ao associá-la à perspectiva de geração de renda via PSA.

Gargalo 2: Cadastramento ambiental. A abertura do CAR no SICAR e a validação de seu conteúdo pelo órgão ambiental estadual (SUDEMA) são requisitos para o Programa de Regularização Ambiental (PRA), que por sua vez é condição para o acesso a financiamentos rurais e à regularidade ambiental perante o poder público. A USECO₂ propõe disponibilizar suporte técnico para elaboração e homologação do CAR aos provedores elegíveis à PEPSA-PB, reduzindo o custo de transação para pequenas propriedades e comunidades tradicionais. A integração entre CAR, SIGEF e plataforma de MRV da USECO₂ permitirá rastreabilidade temporal das métricas de desmatamento evitado e recuperação de vegetação nativa, fundamentais para a certificação dos créditos de carbono e de biodiversidade.

Gargalo 3: Contratação de PSA. O contrato de PSA na PEPSA-PB deve ter prazo mínimo de 5 anos, prever metas de desempenho verificáveis, definir o valor do pagamento por unidade de serviço prestado e estabelecer as consequências do inadimplemento ambiental do provedor (perda do pagamento e obrigação de recuperação) (BRASIL, 2021a, art. 9º). A USECO₂ oferece modelo padronizado de contrato de PSA adaptado à PEPSA-PB, com cláusulas de desempenho baseadas em indicadores de vegetação (NDVI, LAI), estoque de carbono (AGB estimada por LiDAR ou GEDI), e biodiversidade (índices de habitat), verificáveis por sensoriamento remoto e auditoria de campo.

Gargalo 4: Certificação de ativos. A conversão dos serviços ambientais verificados em ativos negociáveis — créditos de carbono VCS/Gold Standard, créditos de biodiversidade BDU, certificados RVE do SBCE — requer auditoria por terceira parte independente acreditada pelos respectivos padrões. A USECO₂ atua como desenvolvedor de projeto e gestora da interface com verificadores acreditados, submetendo os dados de MRV da plataforma digital ao processo de auditoria e emissão de créditos.

A integração destes quatro gargalos em fluxo sequencial e gerenciado cria o ativo-base do modelo operacional da USECO₂: o contrato de PSA regulamentado pela PEPSA-PB, suportado por MRV digital e lastreado em créditos ambientais certificados por padrões internacionais. O provedor de serviços ambientais — o guardião da Caatinga — recebe pagamento pelo serviço ambiental prestado e, adicionalmente, participa da receita gerada pela comercialização dos créditos no mercado voluntário e regulado.

4.2 Fluxo Financeiro

O modelo de fluxo financeiro proposto pela USECO₂ para a operacionalização da PEPSA-PB estrutura-se em três fontes de receita combinadas, que se complementam e se reforçam mutuamente:

Fonte 1: PSA direto via FEPSA. Após a regulamentação do FEPSA e a ativação do PEPSA-PB, os provedores receberão pagamento direto do fundo estadual pela prestação de serviços ambientais verificados. O valor do pagamento, a ser definido pelo decreto regulamentador, deverá refletir o custo de oportunidade da preservação frente ao uso alternativo da terra, acrescido de prêmio pela adicionalidade ambiental comprovada. Para referência, o Programa de Regularização Ambiental da Paraíba praticou valores entre R$ 150 e R$ 350 por hectare ao ano em projetos-piloto de PSA hídrico no Alto Piranhas entre 2018 e 2021. A integração do ICMS Ecológico como fonte de receita do FEPSA é mecanismo já previsto na PEPSA-PB e amplamente utilizado em outros estados brasileiros, como Minas Gerais, São Paulo e Paraná (LOUREIRO, 2017).

Fonte 2: Créditos de carbono. A venda de créditos de carbono no mercado voluntário (Verra VCS, Gold Standard, ART TREES) gera receita adicional para os provedores de PSA, proporcional à área preservada e à taxa de sequestro verificada. O preço médio ponderado de créditos de carbono de alta qualidade de desmatamento evitado e remoção florestal no mercado voluntário oscilou entre US$ 10 e US$ 25 por tonelada de CO₂e em 2024-2025, com tendência de valorização em função das metas NDC dos países signatários do Acordo de Paris (MSCI, 2025). A aprovação do artigo 6º do Acordo de Paris e os regulamentos de integridade do VCMI e do ICVCM criam condições para valorização adicional de créditos gerados em biomas ameaçados com co-benefícios verificados de biodiversidade e bem-estar social (VCMI, 2023).

Fonte 3: Créditos de biodiversidade. O Marco Global de Biodiversidade de Kunming-Montreal, adotado na COP15 em dezembro de 2022, estabelece a meta 19 de mobilizar pelo menos US$ 200 bilhões anuais para a biodiversidade até 2030, incluindo a criação de mercados de créditos de biodiversidade como instrumento complementar ao financiamento público (CBD, 2022). Instâncias como o Taskforce on Nature-related Financial Disclosures (TNFD) e o Science Based Targets for Nature (SBTN) estão desenvolvendo metodologias para a mensuração e certificação de créditos de biodiversidade (BDUs), cujo lançamento em escala está previsto para o período 2026-2028. A Caatinga, com sua elevada taxa de endemismo e extrema ameaça, é bioma prioritário para a geração de créditos de biodiversidade de alta qualidade e alto prêmio.

O modelo combinado — PSA direto via FEPSA + créditos de carbono + créditos de biodiversidade — projeta receita total para os provedores de serviços ambientais da Caatinga paraibana entre R$ 1.200 e R$ 3.500 por hectare ao ano, conforme o estágio de conservação da área, os serviços verificados e os preços de mercado vigentes. Para propriedades de 100 a 500 hectares, faixa típica dos produtores rurais do Semiárido, esta faixa representa renda anual de R$ 120.000 a R$ 1.750.000, montante capaz de transformar a equação econômica da conservação em relação ao uso alternativo da terra.

4.3 Governança

A governança do modelo integrado PEPSA-PB / USECO₂ estrutura-se em quatro camadas complementares:

Camada 1: Governança pública estadual. A Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Sustentabilidade (SEMAS-PB) é a autoridade competente para a regulamentação e supervisão do PEPSA-PB, a gestão do FEPSA e a homologação dos contratos de PSA. A SUDEMA — Agência de Sustentabilidade e Meio Ambiente da Paraíba — atua como órgão executor na validação do CAR, na aprovação dos Planos de Recuperação Socioambiental (PRSA) e na fiscalização do cumprimento das obrigações ambientais dos provedores.

Camada 2: Governança municipal. Os municípios paraibanos com ICMS Ecológico têm interesse direto na ampliação das áreas conservadas em seus territórios, pois a composição dos índices utilizados para distribuição do imposto considera extensão e qualidade das unidades de conservação e das áreas de preservação permanente. A PEPSA-PB prevê a celebração de convênios entre o estado e os municípios para a execução de programas municipais de PSA complementares, o que posiciona as prefeituras como atores estratégicos na identificação dos provedores locais e na assistência técnica para o cadastramento.

Camada 3: Governança privada. A USECO₂ atua como plataforma técnica e financeira que conecta provedores, pagadores privados de PSA, compradores de créditos de carbono e biodiversidade e verificadores credenciados. O papel privado de coordenação não substitui a governança pública, mas a complementa ao mobilizar recursos e expertise que o setor público não dispõe em escala. O modelo contratual entre a USECO₂ e os provedores deve ser transparente quanto à estrutura de receitas, à divisão de benefícios e aos critérios de desempenho, em conformidade com os princípios do REDD+ Social and Environmental Standards (REDD+ SES) e do Climate, Community and Biodiversity Standard (CCBS).

Camada 4: Governança comunitária. Os provedores de serviços ambientais — especialmente comunidades tradicionais e povos indígenas — devem participar dos processos decisórios sobre os contratos de PSA e sobre a gestão dos recursos recebidos, em conformidade com os princípios do Consentimento Livre, Prévio e Informado (CLPI) previstos na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT, 1989) e na Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas (ONU, 2007). O modelo operacional da USECO₂ incorpora protocolos de CLPI e mecanismos de participação comunitária na definição das metas de desempenho dos contratos de PSA.

5 PRECEDENTES INTERNACIONAIS

5.1 Costa Rica: FONAFIFO e a Consolidação do PSA

Costa Rica é referência mundial em PSA desde a criação do Fundo Nacional de Financiamento Florestal (FONAFIFO) pela Lei Florestal nº 7.575/1996, que foi o primeiro sistema nacional de PSA do mundo a escala significativa (WUNDER, 2005). O programa remunera proprietários privados e comunidades indígenas pela prestação de quatro serviços ambientais: mitigação de emissões de gases de efeito estufa, proteção da água, conservação da biodiversidade e beleza cênica para o turismo. Entre 1997 e 2023, o FONAFIFO contratou mais de 1,3 milhão de hectares, contribuindo para que a cobertura florestal do país aumentasse de 21% para 58% do território em três décadas (FONAFIFO, 2023).

As lições do modelo costarricense para a Paraíba incluem: (i) a importância de um fundo nacional permanente como mecanismo de financiamento previsível; (ii) a necessidade de cadastro territorial completo como pré-condição para a elegibilidade; (iii) o papel das comunidades indígenas como provedores de serviços ambientais com contratos específicos; e (iv) a combinação de financiamento público doméstico com recursos internacionais de carbono e biodiversidade para garantir sustentabilidade financeira ao longo do tempo. A equivalência estrutural entre o FONAFIFO e o FEPSA previsto na PEPSA-PB é evidente, o que torna a experiência costarricense diretamente aplicável à realidade paraibana.

5.2 México: CONAFOR e o PSA Hídrico

O México implementou em 2003, por intermédio da Comissão Nacional Florestal (CONAFOR), o Programa de Pagamento por Serviços Ambientais Hidrológicos (PSAH), destinado a remunerar proprietários de áreas florestais que prestam serviços de provisão e regulação hídrica em bacias prioritárias (CONAFOR, 2020). O programa, reestruturado em 2009 e expandido para incluir créditos de carbono, atende atualmente mais de 3,2 milhões de hectares em 31 estados mexicanos, com pagamentos entre MXN 400 e MXN 1.200 por hectare ao ano para florestas de alta montanha.

A relevância do modelo mexicano para a Caatinga está na ênfase nos serviços hídricos, que são o principal vetor de demanda por PSA no Semiárido brasileiro. Municípios com captação de água superficial em mananciais inseridos em propriedades privadas têm interesse direto em remunerar os proprietários pela manutenção da cobertura florestal que garante a regularidade da oferta hídrica. O PSAH mexicano demonstra que é possível estruturar programas de PSA hídrico municipais e estaduais com fontes de receita diversificadas, incluindo tarifas de serviços de água tratada, fundos estaduais e cooperação internacional.

5.3 Equador: Programa Socio Bosque

O Programa Socio Bosque, criado pelo governo equatoriano em 2008, remunera comunidades indígenas e campesinas pela conservação voluntária de áreas de floresta nativa e vegetação nativa andina e costeira, mediante pagamento direto de US$ 30 a US$ 60 por hectare ao ano, com teto de US$ 60.000 por beneficiário ao ano (SOCIO BOSQUE, 2022). O programa atende atualmente mais de 1,4 milhão de hectares em 23 províncias, representando aproximadamente 5% do território nacional ecuatoriano, e distribui anualmente mais de US$ 35 milhões em pagamentos diretos a cerca de 180.000 beneficiários individuais e comunitários.

O traço distintivo do Socio Bosque que o torna especialmente relevante para o contexto da Caatinga é a ênfase na equidade social: a estrutura de pagamento é regressiva em termos de área, com valores por hectare mais altos para pequenas propriedades, o que favorece os provedores de menor renda e reduz a concentração de benefícios nos grandes proprietários. Esta lógica distributiva é compatível com os objetivos sociais do PEPSA-PB e com a realidade fundiária do Semiárido paraibano, marcada pela presença de grande número de pequenos e médios proprietários rurais.

O programa equatoriano também demonstra a viabilidade de sistemas de MRV simplificados e escaláveis para biomas de vegetação tropical seca, com custo de monitoramento inferior a 5% do valor total dos pagamentos, o que é relevante para garantir a eficiência econômica da política sem comprometer sua integridade ambiental.

5.4 Síntese Comparativa

A análise comparada dos três modelos internacionais permite extrair cinco diretrizes para a implementação da PEPSA-PB operacionalizada pela USECO₂:

1. Fundo permanente com diversificação de receitas: O FEPSA deve ser capitalizado com fontes diversificadas — ICMS Ecológico, compensação ambiental, recursos do SBCE, doações internacionais — para reduzir a vulnerabilidade a contingenciamentos orçamentários.

2. Escalonamento regressivo dos pagamentos: Pagamentos por hectare maiores para pequenos provedores corrigem a desigualdade estrutural do sistema fundiário e maximizam o impacto social do programa.

3. MRV proporcional: Sistemas de monitoramento simplificados, baseados em sensoriamento remoto de amplo acesso (Sentinel, Landsat, GEDI), reduzem o custo por hectare monitorado e viabilizam a escala territorial necessária para impacto relevante.

4. Inclusão prioritária de comunidades tradicionais: Protocolos específicos de contratação adaptados às formas organizativas de comunidades quilombolas, indígenas e extrativistas garantem que os guardiões históricos do bioma sejam beneficiários preferenciais do PSA.

5. Articulação com mercados internacionais: A vinculação dos contratos de PSA à geração de créditos internacionais de carbono e biodiversidade aumenta a receita total disponível para os provedores e reduz a dependência de recursos públicos domésticos.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A análise desenvolvida ao longo deste artigo demonstra que a Caatinga dispõe de base normativa robusta para a implementação em escala de programas de PSA, e que a convergência entre PEPSA-PB, PNPSA e PEC 33/2023 cria uma janela de oportunidade única para o estado da Paraíba assumir papel de liderança nacional na agenda de pagamento por serviços ambientais para biomas semiáridos.

A PEPSA-PB, promulgada em 2013, foi pioneira na região Nordeste ao estabelecer estrutura normativa abrangente para o PSA, reconhecer a multiplicidade de serviços prestados pela Caatinga e admitir modalidades flexíveis de pagamento adaptadas às realidades socioeconômicas dos provedores. Sua limitação central — a ausência de regulamentação executiva e a inoperatividade do FEPSA — é ao mesmo tempo o principal desafio e a maior oportunidade da agenda atual: um decreto regulamentador bem elaborado, produto de processo participativo e tecnicamente qualificado, pode transformar a Paraíba em referência nacional de implementação de PSA para a Caatinga.

A PEC 33/2023, caso aprovada, eleva o PSA à condição de direito e obrigação constitucional, conferindo ao instrumento a estabilidade institucional necessária para contratos de longo prazo, a vinculação orçamentária permanente que garante recursos para programas estaduais como o PEPSA-PB/FEPSA e o reforço simbólico de que a Caatinga é patrimônio nacional merecedor de proteção equivalente à Amazônia e à Mata Atlântica. Estas três consequências são sinérgicas e mutuamente reforçadoras: a estabilidade contratual atrai investimento privado; a vinculação orçamentária capitaliza o FEPSA; e o reconhecimento constitucional valoriza os créditos de carbono e biodiversidade gerados no bioma.

A proposta de atuação da USECO₂ como plataforma técnica de operacionalização da PEPSA-PB responde à necessidade de uma instância técnica intermediária capaz de traduzir o arcabouço normativo em contratos verificáveis, conectar provedores locais a mercados globais e reduzir os custos de transação que hoje tornam inviável a participação individual de pequenos proprietários e comunidades tradicionais no PSA. O modelo de receita combinada — PSA direto via FEPSA, créditos de carbono, créditos de biodiversidade — maximiza o retorno econômico para os guardiões da Caatinga e a eficiência do capital investido na conservação do bioma.

Os precedentes internacionais analisados — Costa Rica (FONAFIFO), México (CONAFOR/PSAH) e Equador (Socio Bosque) — demonstram que modelos estruturados de PSA, com fontes diversificadas de financiamento e sistemas de MRV proporcionais, podem reverter trajetórias de desmatamento em escala territorial relevante ao longo de uma ou duas décadas. Não há razão estrutural que impeça resultado equivalente na Caatinga paraibana, desde que superados os gargalos identificados: regularização fundiária, regulamentação do PEPSA-PB, capitalização do FEPSA e desenvolvimento de capacidade institucional municipal para condução dos processos de contratação e monitoramento.

Recomenda-se, como passos imediatos: (i) a edição do decreto regulamentador da PEPSA-PB pela SEMAS-PB, com participação multissetorial e integração com o CNPSA da PNPSA; (ii) o lançamento de projetos-piloto de PSA nos municípios paraibanos com maior cobertura de Caatinga nativa e menor índice de desmatamento, incluindo a Serra do Teixeira e o Vale do Piancó; (iii) o apoio estadual à aprovação da PEC 33/2023 no Congresso Nacional, mediante articulação parlamentar e produção de evidências técnicas sobre o impacto da constitucionalização do PSA; e (iv) a formalização de parceria operacional entre a SEMAS-PB, os municípios e a USECO₂ para a implementação do modelo integrado descrito neste artigo.

A Caatinga aguarda. Seus guardiões precisam de renda, não de promessas. O arcabouço jurídico está posto; falta apenas o ato de vontade política e técnica para fazê-lo funcionar.

REFERÊNCIAS

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