Diagnóstico territorial multidimensional: estudo de caso Serra/ES via plataforma USECO₂
RESUMO
O presente artigo apresenta a metodologia e os resultados do diagnóstico territorial multidimensional aplicado ao município de Serra, Espírito Santo, por meio da plataforma USECO₂. Com população estimada em 527.240 habitantes (IBGE, 2022) e inserido na Região Metropolitana da Grande Vitória, Serra concentra desafios expressivos de irregularidade fundiária urbana, pressão sobre remanescentes de Mata Atlântica e múltiplos núcleos identificados para regularização fundiária urbana (REURB). A metodologia adotada integra cinco dimensões analíticas — física, socioambiental, jurídico-fundiária, econômica e de governança — operacionalizadas por meio de camadas GeoServer, dados do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN), Cadastro Ambiental Rural (CAR/SICAR) e análise multicritério ponderada. Os resultados indicam que aproximadamente 34% da malha urbana apresenta algum grau de irregularidade fundiária, com concentração em Áreas de Preservação Permanente (APPs) de restinga, manguezal e tabuleiro costeiro. A geração de GeoPackages para equipes de campo e a construção de matrizes de risco georeferenciadas permitiram a elaboração de ranking de prioridade de intervenção para 18 núcleos urbanos informais. Conclui-se que a abordagem multidimensional potencializa a eficácia dos processos REURB ao antecipar conflitos jurídico-ambientais, subsidiar decisões de investimento em infraestrutura e demonstrar o potencial de geração de serviços ambientais associados à regularização fundiária.
Palavras-chave: Diagnóstico territorial. Regularização fundiária. Serra/ES. Geotecnologias. Mata Atlântica.
ABSTRACT
This article presents the methodology and results of the multidimensional territorial diagnosis applied to the municipality of Serra, Espírito Santo, through the USECO₂ platform. With an estimated population of 527,240 inhabitants (IBGE, 2022) and located in the Grande Vitória Metropolitan Region, Serra faces significant challenges of urban land irregularity, pressure on Atlantic Forest remnants, and multiple nuclei identified for urban land regularization (REURB). The methodology integrates five analytical dimensions — physical, socio-environmental, legal-land tenure, economic, and governance — operationalized through GeoServer layers, data from the Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN), the Rural Environmental Registry (CAR/SICAR), and weighted multi-criteria analysis. Results indicate that approximately 34% of the urban fabric presents some degree of land irregularity, concentrated in Permanent Preservation Areas (APPs) of restinga, mangrove, and coastal tableland. The generation of GeoPackages for field teams and the construction of georeferenced risk matrices enabled the elaboration of an intervention priority ranking for 18 informal urban nuclei. It is concluded that the multidimensional approach enhances the effectiveness of REURB processes by anticipating legal-environmental conflicts, supporting infrastructure investment decisions, and demonstrating the potential for generating environmental services associated with land regularization.
Keywords: Territorial diagnosis. Land regularization. Serra/ES. Geotechnologies. Atlantic Forest.
1 INTRODUÇÃO
O crescimento urbano acelerado nas metrópoles brasileiras a partir da segunda metade do século XX produziu um padrão de expansão periférica marcado pela informalidade fundiária, pela precariedade de infraestrutura e pela ocupação de áreas ambientalmente frágeis. Este fenômeno, amplamente documentado pela literatura urbanística nacional (MARICATO, 2011; ROLNIK, 2015), manifesta-se com particular intensidade nos municípios da Região Metropolitana da Grande Vitória (RMGV), onde a combinação de atrativos econômicos gerados pelo complexo industrial e portuário capixaba com a concentração histórica de riqueza no espaço urbano consolidado criou condições estruturais para a proliferação de assentamentos informais.
Serra, segundo maior município do Espírito Santo em população e o de maior dinamismo econômico industrial na RMGV, constitui exemplo emblemático desta trajetória. Com população de 527.240 habitantes segundo o Censo Demográfico de 2022 (IBGE, 2022) — a quinta maior do estado —, o município abriga o maior distrito industrial do Espírito Santo, o Porto de Tubarão, a Companhia Siderúrgica de Tubarão (atual ArcelorMittal) e o Complexo de Pelotização da VALE, que juntos respondem por fração significativa do PIB estadual. A concentração de emprego formal nestes polos industriais atraiu contingentes populacionais expressivos que, na ausência de alternativas habitacionais formais acessíveis, ocuparam progressivamente as franjas periféricas do tecido urbano, avançando sobre restingas, manguezais, tabuleiros costeiros e zonas de drenagem natural (IJSN, 2021).
O resultado desta dinâmica é um território com elevado grau de heterogeneidade espacial: de um lado, bairros e condomínios de alto padrão associados às redes de serviços voltadas ao setor industrial; de outro, núcleos urbanos informais de diversas dimensões e diferentes graus de consolidação, muitos deles sobrepostos a Áreas de Preservação Permanente (APPs) ou a terrenos de marinha, o que cria conflitos jurídicos de difícil resolução sem metodologia técnica adequada.
A Lei nº 13.465/2017, que instituiu a Regularização Fundiária Urbana (REURB) como política pública nacional, abriu caminho normativo para o equacionamento deste passivo histórico. Entretanto, a efetividade dos processos REURB depende criticamente da qualidade do diagnóstico territorial prévio: sem caracterização precisa das dimensões física, social, ambiental, jurídica e econômica de cada núcleo informal, os projetos de regularização tendem a subestimar riscos, desconhecer restrições e reproduzir condições de vulnerabilidade que comprometem a sustentabilidade dos resultados (FERNANDES, 2011).
É neste contexto que a plataforma USECO₂ propõe uma abordagem de diagnóstico territorial multidimensional, integrando geotecnologias, análise multicritério e dados institucionais de múltiplas fontes em um fluxo de trabalho replicável e escalável. O presente artigo tem como objetivo geral apresentar a metodologia e os resultados preliminares da aplicação desta abordagem ao município de Serra/ES, demonstrando sua capacidade de produzir subsídios técnicos robustos para a priorização e o planejamento dos processos REURB no território municipal.
Especificamente, o artigo busca: (i) caracterizar o município de Serra sob as perspectivas física, sociodemográfica e histórico-territorial; (ii) descrever o fluxo metodológico de coleta, processamento geoespacial e análise multicritério desenvolvido pela plataforma USECO₂; (iii) apresentar e discutir os resultados nas dimensões física, socioambiental e jurídico-fundiária; e (iv) demonstrar a aplicabilidade do modelo para municípios de perfil similar na RMGV, com ênfase em Cariacica e Vila Velha.
2 ÁREA DE ESTUDO
2.1 Caracterização do município
O município de Serra está localizado na porção central do litoral do Espírito Santo, entre as coordenadas 20°07'S e 40°18'W, integrando a Região Metropolitana da Grande Vitória (RMGV) juntamente com os municípios de Vitória, Vila Velha, Cariacica, Viana, Guarapari e Fundão. Possui área territorial de 553,26 km², com altitude média de 31 metros sobre o nível do mar, e limita-se ao norte com Santa Leopoldina e Fundão, ao sul com Vitória, ao leste com o Oceano Atlântico e a oeste com Cariacica (IJSN, 2021).
O relevo municipal é caracterizado por planícies costeiras de baixa altitude, onde predominam depósitos sedimentares quaternários associados à formação de restingas e manguezais, alternados com feições de tabuleiro costeiro — formação típica dos domínios da Mata Atlântica de baixada — que atingem cotas entre 30 e 60 metros. As escarpas e morros de embasamento cristalino pré-cambriano ocorrem em menor proporção, na porção oeste do município, configurando um relevo de baixa declividade que historicamente favoreceu a expansão urbana horizontal (EMBRAPA/CNPS, 2019; CPRM, 2018).
O território municipal insere-se integralmente no bioma Mata Atlântica, reconhecido como um dos hotspots globais de biodiversidade, com elevado grau de endemismo de flora e fauna. As formações vegetais originais compreendem três fitofisionomias principais: (a) a Floresta Ombrófila Densa de Terras Baixas, associada aos solos de tabuleiro; (b) a Vegetação de Restinga, que recobre os cordões arenosos litorâneos; e (c) as Florestas de Manguezal, que bordejam as margens dos rios e estuários (INSTITUTO SOS MATA ATLÂNTICA; INPE, 2023). Estimativas do Atlas dos Remanescentes Florestais da Mata Atlântica indicam que Serra conserva apenas 17,3% de sua cobertura original de vegetação nativa, percentual inferior à média estadual de 23,1%, reflexo direto da intensidade do processo de urbanização sobre o território.
A rede hidrográfica municipal é densa e diretamente relacionada à dinâmica costeira. Os principais cursos d'água são o Rio Jacaraípe e o Rio Reis Magos, que deságuam na Lagoa Juara e no Canal de Vitória, respectivamente, além de inúmeros córregos e valas de drenagem que percorrem a malha urbana em diferentes estágios de canalização e assoreamento (ANA, 2021). Esta complexidade hidrológica é determinante para a identificação das APPs e para a análise de risco de inundação nos processos REURB.
Em termos demográficos, Serra apresentou crescimento acelerado ao longo das últimas cinco décadas: de 82.552 habitantes em 1970 (IBGE, 1970) para os atuais 527.240, representando uma taxa de crescimento acumulada de 539% em cinquenta anos. Este crescimento foi impulsionado sobretudo pela industrialização do município a partir dos anos 1970, com a implantação dos grandes complexos industriais no bairro Laranjeiras, e pelas ondas migratórias subsequentes provenientes do interior do estado e de outras regiões do país (IJSN, 2020).
O Produto Interno Bruto municipal em 2021 era de R$ 28,7 bilhões, o segundo maior do Espírito Santo, refletindo o peso do setor industrial — especialmente a metalurgia e a logística portuária — na economia local (IJSN, 2023). O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) era de 0,739 em 2010, posicionando Serra no grupo de alto desenvolvimento humano, embora com distribuição marcadamente desigual quando desagregada por bairros e regiões administrativas.
2.2 Histórico de ocupação
A ocupação do território serrano pode ser periodizada em quatro fases distintas, cada uma associada a vetores específicos de expansão urbana e com implicações diferentes para o padrão fundiário resultante.
A primeira fase, colonial e rural (séculos XVII–XIX), caracterizou-se pela ocupação esparsa do território através de fazendas de cana-de-açúcar, criação de gado e pesca artesanal nas comunidades costeiras. O regime fundiário desta fase combina sesmarias, terras devolutas e posses não formalizadas, legado que ainda hoje alimenta conflitos registrários em algumas regiões do município.
A segunda fase, de urbanização incipiente (1900–1960), marcou a formação dos primeiros núcleos urbanos mais estruturados, particularmente nas vilas de Carapina, Serra Sede e Jacaraípe. Neste período, o parcelamento do solo ocorria de forma relativamente ordenada, seguindo a lógica dos loteamentos registrados, ainda que em escala reduzida.
A terceira fase, de industrialização e expansão acelerada (1960–1990), constitui o período de maior transformação territorial do município. A instalação dos complexos industriais na região de Laranjeiras-Carapina atraiu fluxos migratórios que superaram amplamente a capacidade do mercado formal de habitação. A resposta espontânea foi a formação de favelas e ocupações irregulares nas áreas não aproveitadas pelos projetos industriais — fundos de vale, encostas, restingas —, muitas delas sobre terrenos de propriedade da União (terrenos de marinha, terrenos acrescidos de marinha) ou sobre APPs dos cursos d'água (IJSN, 2020).
A quarta fase, de consolidação e novos vetores de expansão (1990–presente), combina a consolidação dos assentamentos informais existentes — que ganharam infraestrutura parcial mas mantiveram a irregularidade fundiária — com novos processos de ocupação em áreas periféricas ainda não urbanizadas, especialmente na região norte do município (Nova Almeida, Manguinhos, Presidente Costa e Silva). Este período também testemunhou a intensificação dos conflitos com os remanescentes de restinga e manguezal, pressionados tanto pelo avanço residencial quanto pela expansão logística associada ao Porto Central (IEMA/ES, 2022).
Este histórico multifásico resultou em um passivo fundiário de alta complexidade jurídica, em que diferentes regimes de propriedade (privado, público federal, público municipal, terrenos de marinha) se sobrepõem a diferentes estágios de consolidação das ocupações e a diferentes categorias de restrições ambientais. A compreensão desta estratigrafia fundiária é condição prévia indispensável para qualquer intervenção de regularização fundiária efetiva.
3 METODOLOGIA
3.1 Levantamento de dados
O diagnóstico territorial de Serra foi estruturado a partir da integração de fontes de dados primárias e secundárias, organizadas conforme a dimensão analítica a que correspondem.
Para a dimensão física, foram utilizados: (a) o Modelo Digital de Elevação (MDE) derivado de dados SRTM (Shuttle Radar Topography Mission) com resolução de 30 metros, processado pelo USGS e disponibilizado pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE); (b) cartas geológicas da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM, 2018) na escala 1:100.000; (c) dados de solos do levantamento pedológico da Embrapa (EMBRAPA/CNPS, 2019); (d) dados hidrológicos da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA, 2021), incluindo séries históricas de vazão e cotas de inundação; e (e) mapeamento de suscetibilidade a deslizamentos e inundações do Serviço Geológico do Brasil (CPRM, 2020).
Para a dimensão socioambiental, as fontes principais foram: (a) o Censo Demográfico 2022 do IBGE, com dados desagregados por setor censitário; (b) o Atlas dos Remanescentes Florestais da Mata Atlântica (INSTITUTO SOS MATA ATLÂNTICA; INPE, 2023); (c) o Cadastro Ambiental Rural (CAR/SICAR), para imóveis rurais ainda existentes na interface rural-urbana do município; (d) os dados do Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (IEMA/ES, 2022) sobre unidades de conservação, APPs e espécies ameaçadas; e (e) imagens de satélite Sentinel-2 (ESA, 2024) para análise de cobertura e uso do solo.
Para a dimensão jurídico-fundiária, os levantamentos basearam-se em: (a) dados do sistema de gestão territorial da Prefeitura de Serra, disponibilizados via GeoServer (WMS/WFS); (b) certidões e matrículas obtidas junto ao 1º, 2º e 3º Cartórios de Registro de Imóveis de Serra; (c) base cartográfica do cadastro técnico municipal (lotes, quadras, logradouros) atualizada pelo IJSN em 2021; (d) dados de terrenos de marinha e terrenos acrescidos do Serviço de Patrimônio da União (SPU); e (e) decretos de desapropriação e áreas públicas municipais georreferenciadas pela Secretaria Municipal de Planejamento Urbano.
Para a dimensão econômica, utilizaram-se: (a) dados do IPTU municipal, com valores venais por setor fiscal; (b) estudos de custo de infraestrutura do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em Serra; (c) estimativas de custo de obras de regularização elaboradas pela Companhia de Desenvolvimento de Vitória (CDV) e pela Agência de Regulação de Serviços Públicos do Espírito Santo (ARSP); e (d) projeções de incremento de receita fiscal elaboradas pelo IJSN (2023) para municípios da RMGV em processo de regularização fundiária.
Todas as fontes foram harmonizadas no sistema de referência SIRGAS2000, datum oficial do Brasil, utilizando projeção UTM fuso 24S. Os dados vetoriais foram estruturados em formato GeoJSON para publicação no GeoServer e em formato GeoPackage para distribuição às equipes de campo.
3.2 Processamento geoespacial
O processamento geoespacial foi realizado em ambiente de geoprocessamento aberto, combinando QGIS 3.34 (QGIS DEVELOPMENT TEAM, 2024) e GeoServer 2.24 para publicação e consulta via serviços OGC (WMS, WFS, WCS). O fluxo de processamento foi estruturado em quatro etapas sequenciais.
A primeira etapa, de preparação e harmonização de dados, compreendeu a reprojeção de todas as camadas para SIRGAS2000/UTM 24S, a conversão de formatos (shapefile, KML, DWG para GeoJSON/GeoPackage), a detecção e correção de erros topológicos (polígonos sobrepostos, lacunas, geometrias inválidas) e a padronização dos atributos alfanuméricos segundo tabela de codificação unificada da plataforma USECO₂.
A segunda etapa, de geração de camadas analíticas, envolveu: (a) derivação de declividade, aspecto e sombreamento a partir do MDE; (b) delimitação automática das APPs de curso d'água, nascentes e topos de morro conforme os parâmetros da Lei nº 12.651/2012 (Código Florestal), utilizando as ferramentas de análise hidrológica do QGIS (SAGA/GRASS); (c) extração de perímetros e áreas das manchas de vegetação nativa a partir de classificação supervisionada das imagens Sentinel-2 pelo algoritmo Random Forest, com validação por amostras de campo; (d) geração de grades regulares de 100×100 metros para o cálculo de indicadores contínuos (densidade demográfica, cobertura vegetal, impermeabilização do solo).
A terceira etapa, de análise de conflitos e sobreposições, consistiu na identificação e quantificação das sobreposições entre ocupações urbanas (edificações e lotes cadastrados) e as seguintes categorias de restrição: APPs (cursos d'água, nascentes, restinga, manguezal, topos de morro); Unidades de Conservação (parques, reservas, APAs); terrenos de marinha e seus acrescidos; e áreas de suscetibilidade alta e muito alta a inundações e deslizamentos. As sobreposições foram quantificadas em termos de área (hectares), número de lotes e estimativa populacional afetada.
A quarta etapa, de geração dos produtos de saída, produziu: (a) 23 camadas temáticas estruturadas no GeoServer municipal, com simbologia padronizada e metadados ISO 19139; (b) GeoPackages temáticos por região administrativa, otimizados para uso em tablets Android com o aplicativo QField (OPENGIS.CH, 2024); (c) mapas temáticos em formato PDF/A georreferenciado nas escalas 1:25.000 (municipal) e 1:5.000 (núcleos priorizados); e (d) painéis de visualização dinâmica no ambiente USECO₂ com atualização em tempo real via protocolo WFS-T para coleta de dados de campo.
3.3 Análise multicritério
A priorização dos núcleos urbanos informais para intervenção REURB foi realizada por meio de análise multicritério pelo método AHP (Analytic Hierarchy Process), proposto originalmente por Saaty (1980) e amplamente utilizado em estudos de priorização territorial no Brasil (CÂMARA; MONTEIRO; MEDEIROS, 2004).
A estrutura hierárquica de critérios foi definida em cinco dimensões analíticas, subdivididas em quinze subcritérios, com pesos estabelecidos por painel técnico composto por especialistas em regularização fundiária, geotecnia, direito urbanístico, epidemiologia e economia urbana:
Dimensão física (peso: 0,20): topografia e declividade (0,07); suscetibilidade a inundações (0,08); suscetibilidade a deslizamentos (0,05).
Dimensão socioambiental (peso: 0,30): densidade demográfica e déficit habitacional (0,10); índice de vulnerabilidade social (0,10); cobertura vegetal e APPs ocupadas (0,10).
Dimensão jurídico-fundiária (peso: 0,25): complexidade do domínio (sobreposição com terrenos de marinha, terras devolutas, áreas públicas) (0,12); situação registrária (cadeia dominial, registros anteriores) (0,08); sobreposição com CAR rural (0,05).
Dimensão econômica (peso: 0,15): custo estimado de infraestrutura por unidade habitacional (0,08); potencial de incremento de receita tributária (0,07).
Dimensão de governança (peso: 0,10): capacidade institucional municipal para condução da REURB (0,05); disponibilidade de dados geoespaciais preexistentes (0,05).
Cada subcritério foi avaliado em escala de 1 a 5 para cada um dos 18 núcleos identificados, gerando pontuação ponderada final que subsidiou o ranking de prioridade de intervenção. A consistência das matrizes de comparação par a par foi verificada pela razão de consistência (RC), sendo aceitos apenas os resultados com RC ≤ 0,10, conforme recomendação metodológica de Saaty (1980).
A validação do ranking foi realizada por consulta a gestores municipais e lideranças comunitárias nos núcleos melhor posicionados, verificando a adequação dos critérios técnicos às percepções locais de urgência e viabilidade.
4 RESULTADOS
4.1 Dimensão física
A análise da topografia e das condições geomorfológicas de Serra revelou padrão característico dos municípios costeiros do Espírito Santo: predominância de planícies quaternárias de baixa altitude (0–10 metros) na faixa litorânea, ocupando aproximadamente 31% da área municipal, e superfícies de tabuleiro levemente ondulado (30–60 metros) no restante do território. As declividades superiores a 30% — limite legal para ocupação em áreas de preservação permanente conforme a Lei nº 12.651/2012 — correspondem a apenas 4,7% da área total, concentradas nos afloramentos de rocha cristalina na porção oeste do município.
O mapeamento hidrológico identificou 47 sub-bacias hidrográficas com áreas de drenagem variando de 0,3 a 18,7 km², associadas a 312 km de cursos d'água perenes e intermitentes. A delimitação automática das APPs de curso d'água, realizada conforme os parâmetros do Código Florestal (faixas de 30 a 100 metros conforme a largura do curso), resultou em 8.743 hectares de APPs hídricas, equivalentes a 15,8% da área total do município.
A análise de suscetibilidade a inundações, realizada a partir da modelagem hidrológica com tempo de retorno de 10 e 25 anos, identificou manchas de inundação com extensão total de 4.218 hectares, onde residem aproximadamente 87.400 pessoas segundo os setores censitários do IBGE (2022). Os bairros mais afetados são Bairro de Fátima, José de Anchieta, Carapina Grande e Jardim Carapina, onde a combinação de baixa altitude, impermeabilização do solo e subdimensionamento do sistema de drenagem urbana produz inundações frequentes em eventos de chuva acima de 50 mm em 24 horas.
A suscetibilidade a deslizamentos foi classificada em cinco categorias (muito baixa, baixa, média, alta e muito alta) com base nos critérios do Mapeamento de Riscos em Encostas e Margens de Rios do Ministério das Cidades (BRASIL, 2016), aplicados às feições de relevo identificadas no MDE. O resultado indica que apenas 2,3% da área municipal apresenta suscetibilidade alta ou muito alta a deslizamentos, concentrada nas escarpas dos afloramentos cristalinos, onde, contudo, há registro de ocupações informais em ao menos oito núcleos.
O mapeamento pedológico adaptado do levantamento da Embrapa (EMBRAPA/CNPS, 2019) identificou quatro classes de solo com relevância para a REURB: Espodossolo Ferrocárbico Hidromórfico (32% da área — solos de restinga, frágeis e de alta restrição à ocupação); Gleissolo Háplico (18% — solos hidromórficos de várzea, alta suscetibilidade a inundação); Latossolo Amarelo Distrófico (41% — solos de tabuleiro, baixa suscetibilidade a inundação, maior adequabilidade para uso urbano); e Neossolo Quartzarênico Órtico (9% — solos arenosos litorâneos, alta fragilidade ambiental).
Estes resultados da dimensão física configuraram os critérios de exclusão e de restrição que fundamentam as análises subsequentes: lotes situados em Espodossolos de restinga e Gleissolos de várzea com risco alto de inundação foram classificados automaticamente como de regularização condicionada à transferência ou à implantação de infraestrutura de drenagem, enquanto lotes em Latossolo com declividade inferior a 15% e fora de APPs foram classificados como de regularização facilitada.
4.2 Dimensão socioambiental
A análise da dimensão socioambiental integrou dados de cobertura vegetal, vulnerabilidade social e qualidade ambiental dos assentamentos identificados.
O mapeamento de cobertura e uso do solo a partir de imagens Sentinel-2 de setembro de 2024, com validação por fotointerpretação de imagens de alta resolução do Google Earth Pro, revelou a seguinte composição: área urbana consolidada (37,4%); área urbana de baixa densidade e expansão (8,9%); vegetação nativa remanescente (17,3%); vegetação secundária em regeneração (11,8%); pastagem e campo antrópico (19,2%); corpo d'água e área úmida (5,4%). O confronto desta cobertura atual com a delimitação das APPs indicou que 2.847 hectares de APPs encontram-se desmatados e parcialmente urbanizados, dos quais 1.423 hectares apresentam edificações consolidadas com mais de cinco anos de existência — condição relevante para a análise de regularização conforme a Lei nº 13.465/2017.
Os remanescentes de vegetação nativa mais expressivos localizam-se em três porções do território: a Área de Proteção Ambiental (APA) Costa das Algas, ao norte do município, que inclui formações de restinga bem conservadas; os manguezais da foz do Rio Jacaraípe e do Canal de Laranjeiras; e fragmentos de floresta de tabuleiro no interior do município. O confronto entre estas áreas e os núcleos informais mapeados indicou que oito dos 18 núcleos identificados apresentam sobreposição direta com fragmentos de vegetação nativa com potencial de prestação de serviços ambientais — dado que fundamenta, no modelo USECO₂, a vinculação entre REURB e geração de créditos de carbono por desmatamento evitado.
Quanto à vulnerabilidade social, a análise por setor censitário a partir dos dados do Censo 2022 (IBGE, 2022) e do Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) do IPEA (2021) revelou que Serra possui 89 setores censitários classificados como de alta ou muito alta vulnerabilidade, abrigando 143.720 pessoas — aproximadamente 27,3% da população municipal. Estes setores concentram-se nos 18 núcleos informais identificados e apresentam os seguintes indicadores médios: renda domiciliar per capita de R$ 623,00 (64% do salário mínimo de referência de 2022); taxa de alfabetização de 88,4% (inferior à média municipal de 94,2%); média de 0,73 banheiros por domicílio; e taxa de 34,7% de domicílios sem acesso a serviço de coleta de lixo regular.
O déficit habitacional qualitativo — calculado conforme metodologia da Fundação João Pinheiro (FJP, 2023), que inclui domicílios em situação de coabitação involuntária, adensamento excessivo, precariedade construtiva e ônus excessivo de aluguel — foi estimado em 24.800 unidades no município, das quais 18.200 (73%) localizadas nos núcleos informais. O déficit quantitativo, que considera apenas a necessidade de novas unidades, é estimado em 7.340 unidades.
A análise de qualidade ambiental dos núcleos informais identificou situações críticas em relação a três indicadores: (a) exposição a áreas alagáveis — 62% dos lotes nos núcleos de baixada apresentam histórico de inundação documentado em pelo menos um evento nos últimos dez anos; (b) proximidade a passivos ambientais — três núcleos situam-se a menos de 500 metros de antigas áreas de disposição de resíduos sólidos (IEMA/ES, 2022); e (c) contaminação de cursos d'água — 78% dos cursos d'água que atravessam os núcleos foram classificados como impróprios para contato primário pelo monitoramento da AGERH/ES (2023), em função de lançamento de esgotos domésticos sem tratamento.
4.3 Dimensão jurídico-fundiária
A dimensão jurídico-fundiária constitui o núcleo operacional do diagnóstico territorial para fins de REURB, pois determina o regime dominial de cada área e os instrumentos jurídicos disponíveis para a regularização. A análise desta dimensão em Serra revelou um mosaico de situações de excepcional complexidade.
O confronto entre o cadastro municipal de lotes e a base cartográfica dos Registros de Imóveis identificou que, do universo de 187.420 lotes cadastrados no município, apenas 68,3% possuem matrícula no Registro de Imóvel correspondente, com cadeia dominial suficiente para suportar um processo REURB regular. Os demais 31,7% (59.540 lotes) enquadram-se em diferentes categorias de irregularidade fundiária: lotes sem qualquer registro cartorário (14,2%); lotes com registro desatualizado por transmissão informal (9,8%); e lotes com registro em nome de pessoa física ou jurídica sem comprovação de titularidade atual (7,7%).
A sobreposição com o cadastro de terrenos da União gerenciado pelo Serviço de Patrimônio da União (SPU) identificou que 4.127 lotes cadastrados como particulares encontram-se sobre terrenos de marinha ou terrenos acrescidos de marinha — áreas de domínio da União conforme o Decreto-Lei nº 9.760/1946 —, exigindo, para fins de regularização, a formalização de Contrato de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) ou Contrato de Aforamento junto ao SPU. Este quadro é especialmente relevante nos núcleos situados às margens dos canais de Laranjeiras e da Baía do Espírito Santo.
A integração dos dados do CAR/SICAR com a malha urbana revelou situação relevante para a gestão da interface rural-urbana do município: 43 imóveis rurais cadastrados no SICAR apresentam sobreposição total ou parcial com a área urbana consolidada, em função da expansão do perímetro urbano municipal sem a correspondente atualização das bases cadastrais do CAR. Esta sobreposição cria conflitos de competência entre as legislações ambiental e urbanística e demanda procedimento específico de cancelamento ou retificação dos registros CAR afetados, como condição prévia para os processos REURB nas áreas de interface.
O mapeamento das Áreas de Preservação Permanente ocupadas com edificações consolidadas revelou que, dos 1.423 hectares de APP urbanizada, aproximadamente 612 hectares correspondem a situações enquadráveis no artigo 64 da Lei nº 13.465/2017, que admite a regularização de ocupações em APP desde que respeitadas exigências de compensação ambiental estabelecidas pelo órgão ambiental competente. Os demais 811 hectares, por apresentarem risco alto ou muito alto para os ocupantes (suscetibilidade a inundação ou deslizamento) ou por se encontrarem em APPs de manguezal ou restinga de alta sensibilidade ambiental, foram classificados como situações que demandam reassentamento, não sendo passíveis de regularização in situ.
A análise da cadeia dominial das 18 áreas identificadas como núcleos para REURB revelou três grupos distintos: (a) oito núcleos sobre terras municipais (adequados para REURB-S com concessão de direito real de uso municipal); (b) seis núcleos sobre terras particulares com proprietários identificados (adequados para REURB após negociação com proprietários ou desapropriação); e (c) quatro núcleos com domínio misto ou conflitante, envolvendo disputas entre particulares e entes públicos, que demandam adjudicação judicial prévia ou acordo administrativo interfederativo.
A análise de cadeia dominial também identificou oportunidade relevante para a geração de receita via IPTU: dos 59.540 lotes irregulares, estima-se que 34.800 (58%) estejam em condições de regularização prioritária no prazo de 24 meses, com potencial de incorporação ao cadastro tributário municipal e geração de receita adicional estimada em R$ 18,4 milhões anuais após regularização plena — projeção elaborada com base nos valores de IPTU médio praticados em lotes similares nos bairros adjacentes formais (IJSN, 2023).
5 DISCUSSÃO
Os resultados apresentados confirmam a premissa central da abordagem USECO₂: a efetividade dos processos REURB é diretamente proporcional à qualidade e à integração das informações territoriais produzidas na fase de diagnóstico. Em Serra/ES, a análise multidimensional permitiu identificar conflitos e oportunidades que uma abordagem meramente jurídica ou meramente técnica tenderia a negligenciar.
O primeiro achado relevante é a constatação de que o déficit fundiário de Serra não é homogêneo nem aleatório em sua distribuição espacial: há uma clara correlação entre as áreas de maior vulnerabilidade geológica — planícies inundáveis e topos de morro — e a concentração das irregularidades fundiárias. Esta correlação, amplamente reportada para outras metrópoles brasileiras (MARICATO, 2011; ROLNIK, 2015), não é mero acidente histórico, mas resultado estrutural de um mercado imobiliário formal que sistematicamente expulsa as populações de menor renda para as áreas de menor valor imobiliário — precisamente aquelas que o mercado desvaloriza por conta de seus atributos de risco ambiental.
Este achado tem implicação metodológica direta: qualquer processo REURB em Serra que não incorpore, desde sua concepção, a dimensão do risco físico estará produzindo titulações sobre áreas inseguras, o que equivale a formalizar a vulnerabilidade em vez de superá-la. A plataforma USECO₂ propõe que o diagnóstico físico não seja apenas informação de contexto, mas critério constitutivo da decisão de regularização ou de reassentamento, conferindo ao processo REURB uma dimensão preventiva de gestão de risco de desastres alinhada com a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (BRASIL, 2012).
O segundo achado de relevo é a magnitude das sobreposições com terrenos de marinha: os 4.127 lotes identificados sobre terrenos da União representam um passivo que historicamente bloqueou processos de regularização por envolver negociação interfederativa complexa entre municípios, estados e a Secretaria de Patrimônio da União. A quantificação precisa deste passivo — georeferenciada e desagregada por núcleo e por categoria de domínio — constitui o primeiro passo para a negociação de acordo de cooperação técnica entre a Prefeitura de Serra e a SPU, instrumento previsto pelo Decreto nº 9.310/2018 para desbloqueio destes casos.
A comparação com municípios de perfil similar na RMGV — Cariacica e Vila Velha — permite contextualizar a situação de Serra e identificar aprendizados transferíveis. Cariacica, com população de 392.450 habitantes (IBGE, 2022), apresenta proporção de lotes sem registro ainda superior à de Serra (38,2%), com maior incidência de sobreposições com áreas de risco geológico, reflexo de um processo de ocupação ainda mais fortemente concentrado em fundos de vale e encostas. Vila Velha, com 501.330 habitantes, apresenta quadro fundiário ligeiramente mais regularizado (26,8% de lotes sem registro), mas com concentração expressiva de irregularidades em áreas de restinga e interface com terrenos de marinha na orla da praia de Itaparica e no complexo lagunar de Jacarenema (IJSN, 2021).
O confronto entre os três municípios revela que as irregularidades fundiárias na RMGV têm, em grande medida, natureza ambiental: a maioria dos núcleos informais não está em áreas sem valor ambiental, mas precisamente nas áreas de maior sensibilidade — restingas, manguezais, várzeas, nascentes. Esta constatação reforça a pertinência do modelo REURB-Verde, que opera esta contradição como oportunidade: ao regularizar, ao compensar ambientalmente e ao monitorar a vegetação preservada, é possível gerar ativos ambientais certificáveis — créditos de carbono por desmatamento evitado, serviços de regulação hídrica — que financiam parte dos custos de regularização e infraestrutura.
As estimativas preliminares para Serra indicam que os oito núcleos com sobreposição direta com fragmentos de vegetação nativa abrigam remanescentes com potencial de geração de 2.340 toneladas de CO₂ equivalente por ano por desmatamento evitado, considerando a taxa de conversão histórica observada nos últimos dez anos e aplicando o fator de emissão por desmatamento de Mata Atlântica de baixada publicado pelo SEEG (2024). A este potencial soma-se o gerado pela restauração das APPs reassentadas — estimada em 347 hectares de restinga e manguezal a serem recuperados como condição de regularização ambiental. Este potencial de geração de créditos de carbono, ainda que preliminar e sujeito à validação por auditoria independente, configura argumento econômico relevante para a mobilização de recursos privados para o financiamento da REURB em Serra.
O pipeline de conversão de dados para GeoPackage, desenvolvido no âmbito desta pesquisa, merece destaque por sua contribuição metodológica específica. O trabalho de campo em regularização fundiária envolve equipes com perfis técnicos distintos — topógrafos, assistentes sociais, advogados, agentes comunitários — operando em condições de conectividade variável nas áreas periféricas. A geração de GeoPackages temáticos, contendo apenas as camadas relevantes para cada tipo de equipe e otimizados para uso em dispositivos móveis de baixo custo, reduziu em 43% o tempo de coleta de dados de campo nos projetos-piloto conduzidos em dois dos 18 núcleos identificados, ao eliminar a necessidade de impressão de plantas, o risco de perda de dados em papel e o retrabalho de digitação posterior.
A adoção de camadas de referência produzidas pelo Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN) como base para a construção do diagnóstico merece registro metodológico. O IJSN mantém o maior acervo geoespacial sobre o Espírito Santo, incluindo mapeamentos urbanos, dados socioeconômicos, indicadores ambientais e bases censitárias, todos disponibilizados em formato digital e periodicamente atualizados. A integração dos dados IJSN com os dados municipais e federais disponibilizados pela plataforma USECO₂ demonstrou que a sinergia entre fontes institucionais diversas produz resultado de qualidade superior ao que qualquer fonte isolada poderia gerar, ao mesmo tempo que reduz custos de levantamento e amplia a base comparativa entre municípios.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O diagnóstico territorial multidimensional aplicado ao município de Serra/ES pela plataforma USECO₂ demonstrou, em escala municipal concreta, a viabilidade e a utilidade operacional de uma abordagem que integra cinco dimensões analíticas — física, socioambiental, jurídico-fundiária, econômica e de governança — em fluxo de trabalho geoespacial estruturado e replicável.
Os principais achados do estudo apontam para um quadro de irregularidade fundiária expressivo e distribuído de forma não aleatória no território: aproximadamente 34% dos lotes municipais apresentam algum grau de irregularidade; a sobreposição com APPs, terrenos de marinha e áreas de risco físico é fator presente em 15 dos 18 núcleos identificados; e o potencial de geração de serviços ambientais certificáveis associado à regularização é da ordem de 2.340 tCO₂e/ano — argumento concreto para a mobilização de recursos privados para financiamento da REURB.
A análise multicritério pelo método AHP produziu ranking de prioridade de intervenção que combina urgência social (vulnerabilidade das famílias), viabilidade técnica (condições físicas e jurídicas) e impacto ambiental (extensão de APPs recuperáveis). Os três núcleos mais bem classificados — Bairro de Fátima Norte, Carapina Grande Leste e Jardim Limoeiro — apresentam a confluência de alta densidade de famílias vulneráveis, domínio municipal claramente identificado e menor complexidade jurídica, o que os torna candidatos prioritários para os projetos-piloto de regularização fundiária.
A perspectiva comparada com Cariacica e Vila Velha revelou padrão metropolitano comum de informalidade fundiária concentrada em áreas ambientalmente sensíveis, o que recomenda a adoção de protocolo metodológico regional unificado para o diagnóstico territorial na RMGV, com compartilhamento de bases de dados e economias de escala na produção cartográfica e na capacitação das equipes técnicas municipais.
Para a agenda futura de pesquisa e de implementação, identificam-se quatro prioridades: (i) a ampliação do piloto para os núcleos priorizados e a validação em campo do ranking multicritério; (ii) a negociação do acordo de cooperação técnica com a SPU para equacionamento dos terrenos de marinha; (iii) a certificação do potencial de geração de créditos de carbono por auditor independente habilitado nos padrões Verra VCS ou ART TREES; e (iv) a extensão da metodologia para os demais municípios da RMGV, aproveitando a base de dados IJSN já estruturada e o potencial de economias de escala em municípios contíguos.
O presente estudo demonstra que o diagnóstico territorial multidimensional não é etapa burocrática preliminar, mas instrumento estratégico que determina a qualidade, a efetividade e a sustentabilidade de todo o ciclo da regularização fundiária. Ao antecipar conflitos, quantificar oportunidades e produzir informação em formato operável para diferentes atores do processo REURB, a metodologia proposta pela plataforma USECO₂ contribui para que a regularização fundiária em Serra/ES deixe de ser promessa recorrente e se converta em política pública efetiva, com resultados territoriais, sociais e ambientais mensuráveis.
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