Cooperação técnica entre tribunais e iniciativa privada: limites, riscos e modelo de compliance
RESUMO
O presente artigo examina os fundamentos jurídicos, os riscos institucionais e o modelo de compliance aplicável às cooperações técnicas firmadas entre o Poder Judiciário e entidades da iniciativa privada. A cooperação técnica, instituto jurídico distinto da contratação administrativa, apresenta utilidade reconhecida para o aprimoramento de metodologias de governança pública, especialmente em temáticas de alta complexidade técnica, como a gestão ambiental, a descarbonização organizacional e a gestão de resíduos sólidos. Contudo, a proximidade entre partes com interesses estruturalmente assimétricos — um ente público dotado de poder regulatório, jurisdicional e decisório, e uma empresa privada portadora de interesses econômicos legítimos — gera riscos reputacionais, concorrenciais e institucionais que precisam ser identificados, avaliados e gerenciados por meio de estruturas robustas de compliance. O artigo analisa os princípios constitucionais aplicáveis, com especial ênfase nos postulados da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37 da Constituição Federal de 1988), sistematiza os principais riscos identificados na literatura e na prática administrativa, propõe um modelo prático de compliance para cooperações técnicas com etapas auditáveis, e extrai lições do caso concreto envolvendo o Tribunal de Justiça da Paraíba (TJPB) e a empresa USECO₂, documentado no SEI nº 008351-83.2026.8.15, Parecer DIPRO nº 0487154/2026. Conclui-se que a cooperação técnica, quando adequadamente estruturada com cláusulas expressas de vedação, escopo rigorosamente delimitado e auditabilidade plena, constitui instrumento legítimo, valioso e constitucionalmente compatível para a modernização da gestão pública.
Palavras-chave: cooperação técnica; poder judiciário; iniciativa privada; compliance administrativo; conflito de interesses; governança pública; TJPB.
ABSTRACT
This article examines the legal foundations, institutional risks, and compliance model applicable to technical cooperation agreements between the Judiciary and private sector entities. Technical cooperation, a legal instrument distinct from administrative contracting, has recognized utility for improving public governance methodologies, particularly in highly technical areas such as environmental management, organizational decarbonization, and solid waste management. However, the proximity between parties with structurally asymmetric interests — a public body endowed with regulatory, jurisdictional, and decision-making power, and a private company with legitimate economic interests — generates reputational, competitive, and institutional risks that must be identified, assessed, and managed through robust compliance structures. The article analyzes applicable constitutional principles, with special emphasis on the postulates of legality, impersonality, morality, publicity, and efficiency (Article 37 of the Federal Constitution of 1988), systematizes the main risks identified in the literature and administrative practice, proposes a practical compliance model for technical cooperation with auditable steps, and draws lessons from the concrete case involving the Court of Justice of Paraíba (TJPB) and the company USECO₂, documented in SEI No. 008351-83.2026.8.15, Opinion DIPRO No. 0487154/2026. It concludes that technical cooperation, when properly structured with express prohibition clauses, rigorously defined scope, and full auditability, constitutes a legitimate, valuable, and constitutionally compatible instrument for modernizing public management.
Keywords: technical cooperation; judiciary; private sector; administrative compliance; conflict of interest; public governance; TJPB.
1. INTRODUÇÃO
A relação entre o Estado e a iniciativa privada no campo da produção e transferência de conhecimento técnico especializado ocupa, há décadas, posição de destaque nos debates de direito administrativo e de teoria da administração pública. A crescente complexidade dos desafios enfrentados pela gestão pública — especialmente no que diz respeito a temáticas de alta especialização técnica, como governança ambiental, tecnologia da informação, gestão de processos e descarbonização institucional — tem impulsionado a celebração de arranjos colaborativos entre entes públicos e entidades privadas que transcendem a lógica contratual tradicional da compra e venda de serviços.
Nesse contexto, o instituto da cooperação técnica emerge como ferramenta juridicamente legítima para viabilizar a troca de conhecimento, a apresentação de metodologias e o diagnóstico organizacional sem que haja a onerosidade típica do contrato administrativo. Diferentemente da contratação pública — regida pela Lei nº 8.666/1993, hoje progressivamente substituída pela Lei nº 14.133/2021 —, a cooperação técnica não implica remuneração, vinculação contratual de longo prazo ou obrigações de fazer dotadas de exigibilidade judicial entre as partes nos moldes privatísticos. Ela se fundamenta na convergência de interesses na produção e difusão de conhecimento de utilidade pública.
Todavia, exatamente por se situar nessa zona de fronteira entre o público e o privado, entre o gratuito e o economicamente relevante, entre a colaboração e a influência, a cooperação técnica carrega consigo riscos significativos que precisam ser reconhecidos e tratados com seriedade institucional. O risco reputacional para o ente público; o risco concorrencial para terceiros excluídos da parceria; o risco institucional de erosão da imparcialidade e da independência do órgão público — todos esses vetores de vulnerabilidade precisam ser mapeados, prevenidos e controlados.
O presente artigo tem por objetivo contribuir para a sistematização jurídica e prática desse debate. A análise parte dos fundamentos constitucionais e legais da cooperação técnica no ordenamento jurídico brasileiro, avança pela identificação dos principais riscos associados a esse tipo de arranjo quando envolve o Poder Judiciário e, em seguida, propõe um modelo estruturado de compliance destinado a garantir que a cooperação técnica cumpra sua função institucional sem comprometer a integridade, a imparcialidade e a legitimidade do órgão público envolvido.
Como caso de referência e aprendizado prático, o artigo analisa a cooperação técnica celebrada entre o Tribunal de Justiça da Paraíba (TJPB) e a empresa USECO₂, voltada para a governança ambiental, a descarbonização e a gestão de resíduos sólidos do Tribunal. O caso, documentado no SEI nº 008351-83.2026.8.15 e referenciado no Parecer DIPRO nº 0487154/2026, oferece elementos concretos para a avaliação das cláusulas de proteção institucional e das salvaguardas de compliance adotadas, permitindo a extração de lições replicáveis para outros tribunais e órgãos públicos que venham a adotar instrumentos similares.
A metodologia adotada é a de revisão bibliográfica e documental, com análise da doutrina administrativista, da legislação pertinente, de normativos do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e da Controladoria-Geral da União (CGU), e do caso concreto mencionado. O artigo não pretende esgotar o tema — que comporta inúmeras nuances e desdobramentos —, mas sim oferecer um quadro analítico suficientemente robusto para orientar a prática administrativa de gestores públicos, advogados e analistas de compliance envolvidos na estruturação e no acompanhamento de cooperações técnicas.
2. FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA DA COOPERAÇÃO TÉCNICA
2.1. Cooperação técnica versus contratação administrativa
A distinção entre cooperação técnica e contratação administrativa não é meramente formal ou terminológica. Trata-se de uma diferença de natureza jurídica que tem implicações práticas profundas para a legalidade, a exigibilidade e os limites de cada tipo de arranjo entre o poder público e entidades privadas.
A contratação administrativa, na tradição do direito brasileiro, é o negócio jurídico bilateral por meio do qual a Administração Pública, após regular processo licitatório ou nas hipóteses legais de dispensa e inexigibilidade, obriga-se a remunerar o particular pela prestação de serviços, pelo fornecimento de bens ou pela execução de obras. Trata-se de relação eminentemente sinalagmática: a prestação do particular é causa da contraprestação pecuniária do Estado, e vice-versa (MELLO, 2015; DI PIETRO, 2022). A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) estruturou detalhadamente esse regime, estabelecendo fases, modalidades, critérios de julgamento e mecanismos de controle.
A cooperação técnica, por sua vez, situa-se em categoria jurídica distinta. Não há prestação de serviço no sentido contratual; não há remuneração direta ou indireta ao parceiro privado pela cooperação em si; não há constituição de vínculo obrigacional bilateral dotado dos atributos da contratação administrativa. O que existe, na cooperação técnica, é um arranjo colaborativo voluntário por meio do qual as partes se comprometem a compartilhar conhecimento, metodologias e diagnósticos de utilidade recíproca ou de interesse público, sem que a iniciativa privada adquira, por isso, qualquer direito a futuras contratações, preferências ou vantagens de mercado (CARVALHO FILHO, 2023).
Essa distinção é fundamental porque a cooperação técnica, ao escapar do regime licitatório, precisa de outros controles jurídicos que garantam sua legitimidade. O controle externo pelo qual passa a contratação — licitação pública, habilitação, julgamento por critérios objetivos, publicação, recursos, controle pelo TCU e TCE — não se aplica integralmente à cooperação técnica. É exatamente esse espaço de menor regulação formal que torna imprescindível a existência de um modelo robusto de compliance interno ao próprio ente público.
O Decreto-lei nº 200/1967, que organiza a Administração Pública Federal, já previa, em seu art. 10, a possibilidade de a Administração recorrer ao setor privado para a execução de determinadas atividades, desde que preservadas as funções de planejamento, coordenação, supervisão e controle. Essa diretriz, interpretada à luz do ordenamento constitucional de 1988 e das normas infraconstitucionais supervenientes, fundamenta juridicamente a possibilidade de arranjos colaborativos não remunerados entre o poder público e entidades privadas, desde que observados os princípios constitucionais da administração pública e que não haja confusão entre cooperação e contratação disfarçada.
Um ponto central dessa distinção diz respeito à vedação da chamada "contratação futura automática" ou "pré-qualificação implícita". A cooperação técnica não pode ser utilizada como mecanismo de acesso privilegiado a futuras licitações ou como forma de pré-qualificação informal de um fornecedor. Se determinada empresa auxilia tecnicamente um tribunal na elaboração de seu plano de descarbonização, e esse mesmo tribunal lança, meses depois, licitação para a prestação de serviços nessa área, a empresa cooperante não pode ter qualquer vantagem posicional em razão da cooperação anterior. Caso contrário, estar-se-ia diante de uma contratação disfarçada, violadora dos princípios da isonomia e da competitividade que regem as contratações públicas (JUSTEN FILHO, 2022).
A diferença entre os dois institutos pode ser sistematizada no Quadro 1 abaixo:
Quadro 1 — Distinção entre contratação administrativa e cooperação técnica
| Dimensão | Contratação Administrativa | Cooperação Técnica | |---|---|---| | Natureza jurídica | Negócio jurídico bilateral sinalagmático | Arranjo colaborativo voluntário | | Remuneração | Obrigatória (contraprestação pecuniária) | Vedada ou inexistente | | Procedimento | Licitação pública (regra) | Instrumento próprio, sem licitação | | Vínculo obrigacional | Exigível judicialmente entre as partes | Limitado; não configura relação de prestação de serviços | | Objeto | Bens, serviços, obras | Conhecimento, metodologias, diagnósticos | | Controle | TCU/TCE, CGU, controles internos | Controles internos, compliance, publicidade | | Risco de desvio | Superfaturamento, direcionamento | Conflito de interesses, pré-qualificação implícita | | Exclusividade | Possível, dentro dos limites legais | Expressamente vedada | | Continuidade | Contratual, com prazos e multas | Voluntária, rescindível sem penalidades |
Fonte: elaboração do autor com base em Di Pietro (2022), Justen Filho (2022) e Carvalho Filho (2023).
Compreendida a distinção, é importante examinar os princípios constitucionais que regem tanto as contratações quanto as cooperações técnicas, uma vez que a submissão da Administração Pública ao regime de direito público não se encerra na incidência ou não das normas licitatórias — ela é permanente e abrangente, alcançando qualquer atividade administrativa, independentemente de sua forma jurídica.
2.2. Princípios constitucionais aplicáveis
O art. 37 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Esses cinco postulados — conhecidos pela sigla LIMPE — configuram o núcleo axiológico do direito administrativo constitucional brasileiro e incidem sobre toda e qualquer atividade da Administração, incluindo as cooperações técnicas.
O princípio da legalidade exige que a cooperação técnica tenha fundamento em autorização normativa suficiente, que seus limites e objeto sejam claramente definidos, e que não resulte em obrigações ou vínculos que a lei não autoriza. No âmbito do Poder Judiciário, esse princípio ganha relevo adicional em razão da separação de poderes: um tribunal que celebra cooperação técnica com empresa privada precisa assegurar que nenhuma cláusula do instrumento comprometa sua independência funcional ou jurisdicional (MELLO, 2015).
O princípio da impessoalidade veda que a cooperação técnica sirva ao favorecimento de determinada empresa em detrimento de concorrentes. A escolha do parceiro técnico deve ser orientada por critérios objetivos relacionados à pertinência temática, à expertise técnica e à ausência de conflitos de interesses. Não pode haver escolha personalizada que resulte em vantagem competitiva para o cooperante em futuras contratações (DI PIETRO, 2022).
O princípio da moralidade impõe que a cooperação técnica seja eticamente íntegra, não apenas formalmente legal. Isso significa que mesmo que não haja remuneração explícita, o gestor público deve avaliar se há benefícios implícitos sendo transferidos ao parceiro privado — como acesso a informações privilegiadas, fortalecimento de posição de mercado ou influência sobre decisões administrativas futuras. A CGU, em seus documentos de integridade (CGU, 2015; CGU, 2017), enfatiza que a moralidade administrativa abrange a dimensão da aparência: não basta que o ato seja lícito, é preciso que também pareça lícito ao observador externo.
O princípio da publicidade exige que os termos da cooperação técnica, seus objetivos, os produtos entregues e os eventuais benefícios para as partes sejam acessíveis ao público. A opacidade é incompatível com a cooperação técnica legítima. A publicação dos instrumentos no Diário Oficial, a disponibilização dos produtos no sítio eletrônico do tribunal e a documentação do processo em sistema de gestão eletrônica (como o SEI) são manifestações práticas desse princípio.
O princípio da eficiência, por sua vez, justifica a própria existência da cooperação técnica como instrumento de governança pública. Se o parceiro privado detém conhecimento técnico especializado que pode qualificar a gestão do tribunal sem custo para os cofres públicos, a cooperação é eficiente. Contudo, a eficiência não pode ser invocada como justificativa para a flexibilização dos demais princípios: a eficiência ilícita ou imoral não é eficiência legítima (CARVALHO FILHO, 2023).
Além dos princípios da LIMPE, o marco regulatório da cooperação técnica é informado por outros vetores normativos relevantes: a Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), que responsabiliza objetivamente pessoas jurídicas por atos contra a administração pública; a Lei do Processo Administrativo Federal (Lei nº 9.784/1999), que impõe obrigações de motivação, contraditório e proporcionalidade; a Resolução CNJ nº 347/2020, que institui o Programa de Política de Compliance no âmbito do Poder Judiciário; e os guias de integridade da CGU, que fornecem diretrizes práticas para a prevenção de conflitos de interesses e a gestão de riscos institucionais.
A Resolução CNJ nº 347/2020, em particular, merece destaque por ter consolidado, no âmbito do Poder Judiciário brasileiro, a obrigatoriedade de adoção de políticas de compliance orientadas à prevenção de riscos de integridade, gestão de conflitos de interesses e fortalecimento da governança. Ao determinar que os tribunais implementem programas de compliance, o CNJ reconheceu que o risco de desvios de conduta não é monopólio do Poder Executivo e das empresas privadas — ele está presente em todas as organizações dotadas de poder de decisão e de acesso a recursos.
3. RISCOS IDENTIFICADOS NA COOPERAÇÃO PÚBLICO-PRIVADA
A cooperação técnica entre tribunais e iniciativa privada, embora juridicamente legítima quando bem estruturada, não é isenta de riscos. Ao contrário: exatamente por operar em um espaço de menor regulação formal do que a contratação pública, ela exige que os riscos sejam explicitamente identificados, mensurados e gerenciados. A literatura especializada em governança pública e compliance administrativo identifica três categorias principais de risco: reputacional, concorrencial e institucional (OCDE, 2007; CGU, 2017).
3.1. Risco reputacional
O risco reputacional é o risco de que a cooperação técnica, independentemente de sua legalidade formal, seja percebida pela sociedade, pela mídia ou pelos órgãos de controle como um arranjo de favorecimento, captura regulatória ou conflito de interesses. Em um contexto de crescente escrutínio público sobre as relações entre o Estado e o setor privado, a percepção de irregularidade pode ser tão danosa quanto a irregularidade em si.
Para o Poder Judiciário, o risco reputacional tem dimensão ainda mais crítica do que para outros poderes. A legitimidade da atividade jurisdicional repousa, em larga medida, na percepção de imparcialidade e independência do órgão judicante. Um tribunal que mantém relação de cooperação técnica com uma empresa privada pode ter sua imparcialidade questionada em qualquer processo no qual essa empresa seja parte, interveniente ou interessada — ainda que a cooperação não tenha qualquer relação com o processo em questão.
O risco reputacional se materializa com maior intensidade quando: (i) a cooperação não é publicamente divulgada; (ii) os produtos da cooperação não são disponibilizados de forma acessível; (iii) a empresa cooperante é parte em processos que tramitam no tribunal; (iv) há sobreposição entre o objeto da cooperação e o objeto de eventuais futuras licitações; ou (v) os responsáveis pela cooperação técnica são os mesmos que decidem sobre contratações no setor relacionado (CGU, 2015).
A prevenção do risco reputacional exige, portanto, medidas de publicidade ativa, segregação funcional entre os gestores da cooperação e os responsáveis por eventuais futuras contratações, e mecanismos de monitoramento de potenciais conflitos de interesses ao longo de toda a vigência do instrumento cooperativo.
3.2. Risco concorrencial
O risco concorrencial consiste na possibilidade de que a cooperação técnica distorça as condições de mercado ao conferir ao parceiro privado vantagens que os demais concorrentes não possuem. Esse risco se manifesta em duas dimensões principais: a vantagem informacional e a vantagem posicional.
A vantagem informacional ocorre quando o parceiro privado, por meio da cooperação, obtém acesso a informações sobre os processos internos do tribunal, seus gargalos operacionais, seus planos de contratação e suas preferências técnicas, que não estão disponíveis para outros concorrentes. Esse tipo de acesso privilegiado confere ao cooperante uma vantagem competitiva significativa em eventuais futuras licitações realizadas pelo tribunal na mesma área temática. A empresa que participou da construção do diagnóstico de descarbonização do tribunal possui, naturalmente, um conhecimento mais profundo das necessidades específicas daquele órgão do que qualquer concorrente que não teve acesso a esse processo (JUSTEN FILHO, 2022).
A vantagem posicional refere-se ao capital de relacionamento, ao reconhecimento institucional e à posição de referência técnica que a empresa cooperante constrói junto ao tribunal ao longo da cooperação. Ainda que esse capital não seja formalmente computável em qualquer critério licitatório, ele cria uma vantagem de fato que pode influenciar — de forma consciente ou inconsciente — as decisões dos gestores públicos responsáveis pelas futuras contratações.
A proteção contra o risco concorrencial exige, entre outras medidas: a vedação expressa de que a cooperação implique exclusividade de qualquer natureza; a proibição de que os produtos desenvolvidos na cooperação sejam utilizados como especificações técnicas direcionadas em futuros editais; a determinação de que os produtos da cooperação sejam disponibilizados publicamente, de modo que qualquer interessado possa ter acesso ao mesmo conhecimento que o cooperante entregou ao tribunal; e a criação de um período de quarentena após o encerramento da cooperação, durante o qual a empresa cooperante não pode participar de licitações do tribunal na mesma área temática.
3.3. Risco institucional
O risco institucional é, talvez, o mais complexo e abrangente dos três. Ele se refere ao risco de que a cooperação técnica comprometa a autonomia decisória, a independência funcional e a integridade normativa do órgão público envolvido. Esse risco assume diversas formas.
A primeira forma é o risco de captura técnica: a Administração, ao receber diagnósticos, metodologias e propostas de um único parceiro privado, pode inadvertidamente orientar seus processos decisórios por um referencial técnico construído a partir de interesses privados, mesmo que genuinamente apresentado como conhecimento neutro. A epistemologia da decisão administrativa pode ser colonizada por uma visão de mundo técnica que, em última instância, favorece determinados modelos de negócio.
A segunda forma é o risco de terceirização disfarçada de funções públicas: quando a cooperação técnica avança para além do diagnóstico e da proposição metodológica e começa a influenciar diretamente decisões operacionais do tribunal — mesmo que informalmente —, ela deixa de ser cooperação e passa a ser, na prática, delegação de função pública a agente privado, o que é vedado pela Constituição e pela legislação infraconstitucional (MELLO, 2015; Decreto-lei nº 200/1967).
A terceira forma é o risco de erosão da independência jurisdicional: para tribunais especificamente, qualquer arranjo que possa criar vínculos de dependência — seja econômica, informacional ou reputacional — em relação a agentes privados representa uma ameaça estrutural à independência que é conditio sine qua non da atividade jurisdicional legítima.
A prevenção do risco institucional exige que o instrumento de cooperação técnica estabeleça, de forma clara e inequívoca, que a natureza da cooperação é exclusivamente diagnóstica e metodológica; que todas as propostas e estudos apresentados pelo cooperante são não vinculantes; que as decisões finais permanecem integralmente nas mãos da Administração; que não há integração tecnológica entre os sistemas do tribunal e plataformas do cooperante; e que os produtos da cooperação não podem ser objeto de exploração econômica indireta pelo parceiro privado.
4. MODELO DE COMPLIANCE PROPOSTO PARA COOPERAÇÕES TÉCNICAS
A construção de um modelo de compliance específico para cooperações técnicas entre órgãos públicos e iniciativa privada é uma necessidade que a prática administrativa tem deixado evidente. Os modelos genéricos de compliance — sejam aqueles voltados ao setor privado (baseados na Lei Anticorrupção e na ISO 37001) ou aqueles destinados à gestão de contratos administrativos — não capturam as especificidades do risco na cooperação técnica (CGU, 2017; OCDE, 2007).
O modelo proposto neste artigo estrutura-se em cinco etapas sequenciais e interdependentes, que devem ser documentadas e submetidas a controle interno ao longo de toda a vigência da cooperação. As etapas são: (1) avaliação de pertinência e seleção do parceiro; (2) estruturação do instrumento e definição de salvaguardas; (3) execução monitorada; (4) avaliação de produtos e auditoria; e (5) encerramento e quarentena.
As cinco etapas do modelo podem ser descritas no Quadro 2 a seguir:
Quadro 2 — Modelo de compliance para cooperações técnicas: etapas e controles
| Etapa | Denominação | Ações principais | Responsável | Produto documentado | |---|---|---|---|---| | 1 | Avaliação de pertinência | Análise de necessidade, levantamento de potenciais parceiros, avaliação de conflitos de interesses | Unidade solicitante + Jurídico | Relatório de pertinência | | 2 | Estruturação do instrumento | Redação de cláusulas de vedação, definição de escopo, aprovação jurídica | Jurídico + Alta direção | Instrumento de cooperação aprovado | | 3 | Execução monitorada | Acompanhamento dos produtos, registro de reuniões, verificação de compliance | Gestor da cooperação | Diário de bordo / atas | | 4 | Avaliação e auditoria | Análise técnica dos produtos, verificação de cláusulas, relatório de avaliação | Controle interno | Relatório de avaliação | | 5 | Encerramento e quarentena | Publicização dos produtos, encerramento formal, monitoramento de quarentena | Jurídico + Controle interno | Termo de encerramento |
Fonte: elaboração do autor com base em CGU (2015; 2017), CNJ (2020) e OCDE (2007).
Etapa 1 — Avaliação de pertinência e seleção do parceiro. Antes de qualquer contato formal com potenciais cooperantes, a unidade administrativa interessada deve elaborar um documento de análise de pertinência que responda, no mínimo, às seguintes perguntas: (a) qual é a necessidade técnica concreta que a cooperação visa suprir?; (b) essa necessidade não poderia ser suprida por servidores do próprio órgão ou por outros recursos internos?; (c) existe algum processo em tramitação no qual o potencial cooperante seja parte, interveniente ou interessado?; (d) a cooperação envolve temática na qual o cooperante possa ter interesse econômico futuro?; (e) quais são as qualificações técnicas do potencial cooperante na área de interesse?
A avaliação da pertinência deve ser formalizada em documento assinado pelo gestor responsável e submetida à aprovação da alta direção do órgão e da assessoria jurídica. Não se trata de licitação — mas a escolha do parceiro deve ser motivada por critérios objetivos e documentados, e não por relações pessoais ou preferências subjetivas dos gestores.
Etapa 2 — Estruturação do instrumento e definição de salvaguardas. O instrumento de cooperação técnica deve conter, obrigatoriamente, cláusulas que enderecem os três tipos de risco identificados na seção anterior. No que diz respeito ao risco reputacional, são essenciais: a publicação do instrumento no Diário Oficial e no sítio eletrônico do órgão; a disponibilização pública de todos os produtos entregues; e a identificação nominal dos servidores responsáveis pelo acompanhamento da cooperação.
Para a prevenção do risco concorrencial, o instrumento deve expressamente vedar: que a cooperação implique qualquer forma de exclusividade ou de reserva de mercado; que os produtos da cooperação sejam utilizados como especificações técnicas em futuros editais de licitação; que a empresa cooperante participe de licitações do órgão na mesma área temática durante a vigência da cooperação e por período não inferior a seis meses após seu encerramento; e que o cooperante explore economicamente, de forma direta ou indireta, os dados, informações ou diagnósticos obtidos no âmbito da cooperação.
Para a prevenção do risco institucional, o instrumento deve estabelecer: que a natureza da cooperação é exclusivamente diagnóstica e metodológica, não deliberativa; que todos os produtos são não vinculantes e constituem subsídios para a decisão da Administração, que permanece soberana; que não haverá integração tecnológica entre os sistemas do órgão e plataformas do cooperante; que não haverá armazenamento externo de dados do órgão em sistemas do cooperante; e que o pessoal do cooperante não terá acesso a processos, procedimentos ou informações sigilosas do órgão.
Etapa 3 — Execução monitorada. Durante a vigência da cooperação, o gestor designado pelo órgão público deve manter um registro sistemático das atividades desenvolvidas. Esse registro — denominado "diário de bordo" ou similar — deve documentar: as reuniões realizadas, com ata e lista de presença; os produtos parciais entregues, com análise de conformidade com o escopo definido; eventuais solicitações de ampliação de escopo, que devem ser formalmente avaliadas e, se pertinentes, formalizadas por meio de aditivo ao instrumento; e qualquer situação que possa caracterizar desvio das cláusulas de vedação estabelecidas.
O monitoramento deve ser realizado por servidor diferente daquele que eventualmente participará de futuras contratações na área temática da cooperação (segregação funcional). Essa separação é essencial para evitar que o gestor da cooperação acumule, em sua esfera de influência, tanto o relacionamento com o cooperante quanto o poder decisório sobre contratações futuras.
Etapa 4 — Avaliação de produtos e auditoria. Ao final de cada entrega prevista no cronograma da cooperação, o controle interno do órgão deve realizar uma avaliação independente dos produtos recebidos, verificando: (a) a conformidade do produto com o escopo previamente definido; (b) a ausência de conteúdo que configure, ainda que implicitamente, proposta comercial ou pré-qualificação para futuras contratações; (c) a qualidade técnica e a utilidade efetiva do produto para a gestão do órgão; e (d) a observância das cláusulas de vedação ao longo da execução da cooperação.
Essa auditoria intermediária é particularmente importante em cooperações de longa duração, nas quais o risco de drift — isto é, o gradual deslizamento do escopo para além dos limites acordados — é maior. O relatório de avaliação deve ser formalizado e arquivado no sistema de gestão eletrônica do órgão, garantindo rastreabilidade plena.
Etapa 5 — Encerramento e quarentena. O encerramento formal da cooperação deve ser documentado por meio de termo específico, assinado pelas partes, que registre os produtos entregues, a avaliação final do gestor e o cumprimento das obrigações assumidas. Nesse momento, o órgão deve providenciar a publicização ampla de todos os produtos da cooperação, garantindo que o conhecimento construído no âmbito da parceria seja acessível a qualquer interessado — o que, ao mesmo tempo, cumpre a exigência de publicidade e mitiga o risco concorrencial.
Após o encerramento, o órgão deve manter monitoramento ativo do período de quarentena, durante o qual a empresa cooperante não pode participar de licitações na área temática da cooperação. O controle do cumprimento da quarentena deve ser exercido pelos setores de licitações, que devem ser formalmente informados sobre o encerramento da cooperação e sobre as restrições aplicáveis.
5. LIÇÕES EXTRAÍDAS DO CASO TJPB-USECO₂
O caso da cooperação técnica celebrada entre o Tribunal de Justiça da Paraíba (TJPB) e a empresa USECO₂, voltada para a governança ambiental, a descarbonização institucional e a gestão de resíduos sólidos do Tribunal, oferece um conjunto valioso de aprendizados práticos sobre a estruturação de cooperações técnicas em conformidade com os princípios constitucionais e as exigências de compliance.
O caso foi formalizado por meio do processo SEI nº 008351-83.2026.8.15, que tramitou internamente no TJPB e foi objeto de análise técnico-jurídica detalhada documentada no Parecer DIPRO nº 0487154/2026. A análise do referido parecer permite identificar as preocupações centrais da assessoria jurídica do Tribunal com relação à cooperação, as salvaguardas adotadas e as vedações expressamente consignadas no instrumento.
O objeto da cooperação — governança ambiental, descarbonização e gestão de resíduos — situa-se em um campo técnico de alta especialização, que combina conhecimentos de engenharia ambiental, direito ambiental, contabilidade de carbono e gestão organizacional. O Poder Judiciário, como qualquer organização de grande porte, enfrenta desafios crescentes de sustentabilidade ambiental, tanto em razão de exigências normativas (como a Política Nacional de Resíduos Sólidos, estabelecida pela Lei nº 12.305/2010) quanto em razão de compromissos de governança corporativa e de alinhamento com a Agenda 2030 da ONU.
Nesse contexto, a cooperação com uma empresa especializada como a USECO₂ faz sentido técnico: o Tribunal pode obter diagnósticos, metodologias e propostas de gestão ambiental sem incorrer nos custos de uma contratação formal, e a empresa parceira pode contribuir para a construção de um caso de referência em governança ambiental no Poder Judiciário.
O ponto central de aprendizado do caso reside, contudo, nas salvaguardas adotadas para prevenir os riscos identificados na seção anterior. A análise do Parecer DIPRO nº 0487154/2026 revela que o instrumento de cooperação contém cláusulas expressas de vedação que endereçam, de forma direta, cada um dos três tipos de risco discutidos.
Para o risco reputacional, o instrumento prevê a publicidade ampla da cooperação, com disponibilização dos produtos na plataforma do Tribunal, e a identificação nominal dos responsáveis. Isso garante que qualquer interessado possa verificar os termos e os produtos da cooperação, prevenindo questionamentos sobre opacidade ou favorecimento oculto.
Para o risco concorrencial, o instrumento contém vedações expressas à exclusividade, à reserva de mercado e à utilização dos produtos como especificações técnicas em futuros editais. Além disso, está vedada a pré-qualificação implícita: a cooperação técnica não pode ser invocada, em nenhuma circunstância, como critério de preferência em futuras contratações do TJPB. Os produtos desenvolvidos são disponibilizados na plataforma do Tribunal de forma aberta, garantindo que qualquer concorrente potencial tenha acesso ao mesmo conjunto de informações que o cooperante entregou ao Tribunal.
Para o risco institucional, o instrumento estabelece de forma expressa que a cooperação tem natureza exclusivamente cooperativa, diagnóstica e metodológica. A USECO₂, no âmbito da cooperação, não tem poderes deliberativos, não toma decisões vinculantes e não influi na formulação de políticas ou na edição de atos administrativos. Sua atuação limita-se à apresentação de propostas, estudos e metodologias disponíveis em sua plataforma, que o Tribunal analisará e adotará, ou não, segundo seu próprio juízo técnico e administrativo.
Também estão expressamente vedadas: a integração tecnológica entre os sistemas do TJPB e as plataformas da USECO₂; o armazenamento externo de dados do Tribunal em sistemas da empresa; e a exploração econômica indireta, pela empresa, dos dados, diagnósticos ou informações obtidos no âmbito da cooperação. Essas vedações são essenciais para garantir a soberania informacional e tecnológica do Tribunal e para prevenir que a cooperação técnica se converta, na prática, em um mecanismo de coleta de dados estratégicos para fins comerciais da empresa cooperante.
Um aspecto particularmente relevante do caso TJPB-USECO₂ é a atenção dada à segregação funcional. O instrumento de cooperação designa responsáveis específicos pelo acompanhamento da parceria, com funções claramente delimitadas e distintas das funções dos agentes responsáveis por eventuais futuras contratações na área ambiental. Essa separação de papéis é um elemento essencial do modelo de compliance proposto neste artigo e representa uma aplicação prática do princípio da impessoalidade no contexto das cooperações técnicas.
O caso também oferece uma lição sobre o escopo delimitado e auditável dos produtos da cooperação. Em vez de definir um objeto amplo e difuso — como "apoio à sustentabilidade ambiental" —, o instrumento estabelece entregas específicas, metodologias identificáveis e um cronograma de produtos que permite ao controle interno do Tribunal verificar, em cada etapa, se a cooperação está sendo executada dentro dos limites acordados.
Do ponto de vista da governança do Poder Judiciário, o caso TJPB-USECO₂ é exemplar porque demonstra que é possível — e desejável — que tribunais busquem parcerias com o setor privado para o aprimoramento de sua gestão ambiental, desde que o faça com transparência, com cláusulas de proteção robustas e com estruturas de monitoramento e controle que garantam a integridade do processo.
Por fim, o caso ilustra como a documentação processual rigorosa — por meio do sistema SEI, com registro de todas as etapas, manifestações, pareceres e decisões — é em si mesma uma forma de compliance. O processo administrativo eletrônico bem documentado cria uma trilha de auditoria que permite, a qualquer tempo, a verificação da legalidade, da moralidade e da eficiência da cooperação. Essa rastreabilidade é um valor em si, independentemente de qualquer questionamento futuro.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente artigo demonstrou que a cooperação técnica entre tribunais e a iniciativa privada é um instituto juridicamente legítimo e potencialmente valioso para o aprimoramento da gestão pública, desde que estruturado com rigor técnico-jurídico, transparência ativa e mecanismos robustos de compliance.
A distinção entre cooperação técnica e contratação administrativa, embora por vezes subestimada na prática administrativa, é fundamental para a compreensão dos limites e das possibilidades de cada instrumento. A cooperação técnica não é uma alternativa à licitação: ela é um instituto diverso, com objeto diverso, que serve a finalidades que a contratação pública não alcança. Confundir os dois institutos — ou utilizar a cooperação técnica como atalho para evitar a licitação — é prática ilícita que viola os princípios constitucionais da Administração Pública e compromete a legitimidade do ato.
Os três tipos de risco identificados — reputacional, concorrencial e institucional — configuram os vetores de vulnerabilidade que qualquer gestor público responsável deve antecipar ao estruturar uma cooperação técnica com o setor privado. Esses riscos não são hipotéticos ou remotos: eles emergem naturalmente da assimetria de interesses entre as partes e das características estruturais do arranjo cooperativo. A identificação e a nomeação desses riscos é o primeiro passo para seu gerenciamento eficaz.
O modelo de compliance proposto em cinco etapas — avaliação de pertinência, estruturação do instrumento, execução monitorada, avaliação e auditoria, e encerramento com quarentena — oferece um roteiro prático e replicável para a gestão de cooperações técnicas em conformidade com os princípios constitucionais e as exigências normativas. Cada etapa é dotada de produtos documentados específicos, responsáveis identificados e critérios de avaliação objetivos, o que garante a rastreabilidade e a auditabilidade do processo.
O caso TJPB-USECO₂ confirma, na prática, a viabilidade e a relevância do modelo proposto. As cláusulas de vedação adotadas no instrumento de cooperação — expressamente listadas no Parecer DIPRO nº 0487154/2026 — endereçam, de forma direta e precisa, cada um dos riscos identificados. A vedação de exclusividade, de reserva de mercado, de pré-qualificação implícita, de integração tecnológica e de armazenamento externo de dados configura um conjunto de salvaguardas que, em conjunto, garantem que a cooperação cumpra sua função técnica sem comprometer a integridade, a imparcialidade e a independência do Tribunal.
É importante, contudo, sublinhar que as cláusulas de vedação, por mais bem redigidas que sejam, não são suficientes por si sós. A efetividade do compliance depende da cultura institucional do órgão público, do compromisso de seus gestores com a integridade, e da existência de mecanismos de monitoramento e controle que transformem as cláusulas em práticas efetivas. O compliance, como observa a doutrina especializada, não é um documento — é um processo (CGU, 2017).
O aprofundamento da cultura de compliance no Poder Judiciário, impulsionado pela Resolução CNJ nº 347/2020, representa um avanço institucional significativo que cria o ambiente propício para que instrumentos como a cooperação técnica possam ser utilizados com a segurança e a legitimidade que o Estado Democrático de Direito exige. É nesse espírito — de abertura à inovação e à parceria com o setor privado, combinada com o rigor ético e jurídico que a função pública demanda — que o modelo proposto neste artigo deve ser compreendido e aplicado.
REFERÊNCIAS
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Artigo submetido em 19 de julho de 2026. Paulo Eduardo Gomes Loureiro Gayoso é associado da USECO₂, entidade dedicada à governança ambiental e à descarbonização organizacional.